Séance du lundi 5 décembre 2016
par M. Bruno Cotte
Un sujet aussi vaste impose des choix, des choix difficiles pour concilier, de la manière la plus concrète possible, ce qui relève de la nécessaire information sur une question dont vous n’êtes pas tous familiers, ce qui relève de l’indispensable évaluation d’une justice dont l’existence même est parfois contestée et à laquelle il est souvent fait le reproche de manquer cruellement d’efficacité, ce qui relève enfin de l’évolution qu’elle pourrait connaître
Au titre de cette nécessaire information, je vous propose tout d’abord de faire très rapidement, un peu d’histoire pour voir d’où vient la justice pénale internationale.
Puis nous nous arrêterons un instant sur les juridictions qui sont aujourd’hui l’affirmation ou la traduction de cette grande « Idée » en rappelant brièvement quelle fut et quelle est l’activité de celles que l’on connaît le mieux. Nous nous interrogerons aussi, très vite, sur certaines des raisons ayant conduit à leur création.
Au titre de l’indispensable évaluation à laquelle il est normal de se livrer, nous examinerons les principales critiques dont fait actuellement l’objet la justice pénale internationale et, plus particulièrement, celle qui l’incarne actuellement, au premier chef, c’est-à-dire la Cour pénale internationale (« la CPI »). Ces critiques sont salutaires mais il existe des réponses et des explications.
Enfin, si le temps le permet, nous réfléchirons sur certaines des évolutions que cette justice est susceptible de connaitre, sur une possible extension de ses champs d’intervention, sur l’apparition de nouvelles formes de jugement des crimes de cette nature :
Une nécessaire information : quelques éléments d’histoire
Ce que l’on n’ose appeler l’ancêtre des « procès » pour crimes de guerre, car son caractère équitable est discuté, remonterait à 1474, date à laquelle, Peter Von Hagenbach, lieutenant de Charles le Téméraire, a été reconnu coupable de crimes « contre les lois de Dieu et des hommes » en raison des exactions commises par ses soldats : il invoquait déjà avoir agi « sur ordre ».
Mais, arrêtons-nous sur des temps plus récents : c’est en 1872, à Genève, qu’est, semble-t-il, avancée pour la première fois l’idée d’un tribunal international pour juger les crimes de guerre commis contre des blessés.
A l’issue de la première guerre mondiale, il fut envisagé de juger Guillaume II pour « offense suprême contre la morale internationale et l’autorité sacrée des traités ». Mais le tribunal composé d’un juge par pays allié ne se réunira pas les Pays-Bas ayant refusé de livrer l’empereur déchu.
Il faudra donc attendre la fin de la seconde guerre mondiale, la conférence tenue à Londres à compter du 26 juin 1945 entre les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’URSS et la France et l’accord du 8 août 1945, signé par 21 Etats, qui clôturera ses travaux pour voir créer le premier tribunal pénal international appelé à juger « des criminels de guerre dont les crimes sont sans localisation géographique précise, qu’ils soient accusés individuellement ou à titre de membres d’organisations ou de groupes ».
Le Statut de ce tribunal, annexé à l’Accord de Londres, prévoyait la poursuite de trois types de crimes : les crimes de guerre, les crimes contre la paix et les crimes contre l’humanité. La ville de Nuremberg fut choisie car elle avait été la capitale idéologique du IIIè Reich et peut être aussi parce que son palais de justice et sa prison avaient résisté aux bombardements. Furent alors poursuivies, vous le savez, des personnes physiques mais aussi des organisations dont la SS, la SA, la Gestapo. Vous connaissez la suite : le verdict fut rendu il y a 70 ans, le 30 septembre 1946 : 12 condamnations à mort, 7 peines d’emprisonnement trois acquittements.
En janvier 1946, sera créé le tribunal militaire international pour l’Extrême-Orient, plus communément appelé « tribunal de Tokyo », pour juger 28 accusés présumés responsables de crimes « majeurs », les mêmes que ceux qu’avait défini l’Accord de Londres.
Dans les deux cas, Nuremberg et Tokyo, il s’agissait, il est vrai et cela fut critiqué par certains, d’une justice dite « de vainqueurs ».
Par la suite l’assemblée générale des Nations Unies, en particulier à l’occasion de l’adoption de la convention de 1948 sur le génocide, a envisagé la création d’un organe judiciaire international permanent pour juger les crimes de cette nature.
Ce projet ne put toutefois voir le jour, la guerre froide ayant fait obstacle à toute réelle tentative en ce sens.
La chute du mur permit aux instances compétentes des Nations Unies de se remettre au travail mais ce sont les événements dramatiques survenus en ex-Yougoslavie et le génocide commis au Rwanda qui précipitèrent spectaculairement le mouvement au début des années 1990 avec la création des tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda. Peu après, en juillet 1998, fut adopté à Rome, à l’issue d’une conférence diplomatique, le traité créant la cour pénale internationale, première juridiction pénale internationale universelle et permanente. Une fois réunies les 60 ratifications exigées, cette Cour a vu le jour le 1er juillet 2002.
Arrêtons-nous donc à présent sur la manière dont s’est « concrétisée » la justice pénale internationale ?
La gravité des exactions commises en ex-Yougoslavie ont donc conduit le conseil de sécurité des Nations-Unies à créer le 25 mai 1993, le tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (« le TPIY ») chargé de poursuivre et de juger les personnes s’étant rendues coupables de violations graves du droit humanitaire à compter du 1er janvier 1991 sur le territoire de l’ex-Yougoslavie.
Il s’agissait donc d’un tribunal créé par les Nations-Unies dont les juges étaient élus par l’assemblée générale au vu d’une liste établie par le conseil de sécurité. Dédié à une situation géopolitique donnée : l’ex-Yougoslavie : sa compétence n’était donc pas universelle, Conçu pour ne connaître que d’une période de temps déterminée, il était donc temporaire et il se trouve d’ailleurs précisément sur le point de fermer ses portes. Seule subsistera bientôt une formation de transition, singulièrement nommée le « mécanisme », qui est appelée à examiner les jugements frappés d’appel et à traiter du contentieux de l’exécution des peines des procédures de révision etc…
Sous réserve de quelques erreurs de ma part, le TPIY, en 23 ans, a condamné 81 personnes et en a acquitté 19.
Le tribunal pénal international pour le Rwanda (« le TPR ») a été créé le 8 novembre 1994, lui aussi par les Nations Unies, pour juger les personnes responsables d’actes de génocide et d’autres violations graves du droit international humanitaire commis sur le territoire du Rwanda ainsi que les citoyens rwandais présumés responsables de tels actes ou violations du droit international commis sur le territoire d’États voisins entre le 1er janvier et le 31 décembre 1994. Ses juges étaient eux aussi élus par l’assemblée générale des Nations-Unies et ils siégeaient à Arusha en Tanzanie. Le TPR, comme cela était initialement prévu, a aujourd’hui achevé ses travaux après avoir rendu 61 décisions de condamnation et 14 décisions d’acquittement. Il s’agissait là encore d’un tribunal temporaire et dédié à une situation géographique bien précise.
En 2000, l’administration transitoire des Nations-Unies au Timor Oriental a créé un tribunal mixte, composé de juges locaux et de juges internationaux pour juger « les crimes graves : meurtres, viols, tortures commis dans cet Etat en 1999.
En juillet 2002 le Conseil de sécurité des Nations Unies a créé le tribunal mixte pour la Sierra-Leone (« le TMSL ») chargé de juger les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et certains crimes prévus par le droit sierra-léonais commis depuis le 30 novembre 1996. Composé de huit juges internationaux, ce tribunal, à la différence des tribunaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda, a siégé dans le pays où avaient été commis les faits poursuivis et il associait droit international et droit interne Sierra-léonais. Cette mixité était de nature à améliorer l’indispensable collaboration de l’Etat concerné. Notons toutefois que Charles Taylor, principal accusé, a en ce qui le concerne, été jugé dans des locaux situés à La Haye.
A la suite d’un accord passé en 2003 entre les représentants du gouvernement cambodgien et ceux des Nations-Unies ont été créées les chambres extraordinaires des tribunaux cambodgiens composées de juges cambodgiens et de juges internationaux. Ce tribunal, chargé de juger certains dirigeants des Khmers rouges, est toujours en activité.
Le 30 mai 2007, le conseil de sécurité a créé le tribunal spécial pour le Liban (« le TSL ») chargé de juger, à La Haye, les auteurs de l’attentat commis contre le premier ministre Rafiq Hariri le 14 février 2005 à Beyrouth ainsi qu’éventuellement d’autres attentats connexes perpétrés entre octobre 2004 et décembre 2005. Composé de juges libanais et de juges internationaux et appliquant les dispositions du droit pénal libanais, il s’agit du premier tribunal international compétent à l’égard du crime de terrorisme en temps de paix.
Et c’est précisément pour éviter la création de multiples tribunaux ad hoc, mixtes ou hybrides qu’a été créée en 1998 la Cour pénale internationale appelée à être, du moins en théorie, la seule juridiction pénale internationale universelle et permanente. A la différence des tribunaux dont je viens de parler, il ne s’agit donc pas d’une création des Nations-Unies : elle est le résultat d’une conférence diplomatique réunie, rappelons-le, en juillet 1998 à Rome.
124 Etats avaient au 1er novembre 2016 signé et ratifié le traité de Rome. Trois viennent de dire qu’ils entendaient quitter la Cour. Nous y reviendrons.
Tout en reconnaissant le travail accompli par les différentes juridictions que je viens d’évoquer, c’est à partir de la CPI, juridiction en devenir, de ce qu’elle est, de son activité, de l’image qu’elle donne que j’articulerai à présent mes propos sur la justice pénale internationale.
Composée de 18 juges élus, non pas par l’assemblée des Nations-Unies, mais par l’assemblée des Etats ayant signé et ratifié la traité de Rome qui l’a créée, la Cour siège à La Haye et est compétente pour juger les crimes de génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre commis APRES le 1er juillet 2002. Elle n’est compétente à l’égard de ces crimes que si ceux-ci ont été commis sur le territoire d’un Etat partie au traité de Rome ou par un ressortissant d’un tel Etat ou encore si un Etat fait une déclaration acceptant la compétence de la Cour.
Elle n’entend pas se substituer aux systèmes nationaux de justice pénale mais les compléter. Elle n’exerce donc sa compétence et ne traite d’une affaire que si l’Etat concerné par de tels crimes n’engage pas de poursuites ou s’il proclame son intention de poursuivre sans avoir en réalité la volonté ou la capacité de le faire. Elle fonctionne donc selon le principe de complémentarité ce qui implique que les Etats adaptent leur législation et prennent toute leur part dans la recherche et la poursuite des personnes suspectées d’avoir commis de tels crimes.
La Cour peut donc être saisie soit par un Etat partie au traité de Rome : ce fut le cas ces dernières années de la RDC, de l’Ouganda, de la RCA, du Mali soit par un Etat ayant déclaré accepter sa compétence (la Cote d’Ivoire). Elle peut aussi l’être par le Conseil de sécurité des Nations Unies (Soudan-Darfour et Lybie), ou encore par son procureur après une enquête engagée à son initiative et avec l’accord de la chambre préliminaire de la Cour (Kenya, Côte d’Ivoire, Géorgie et, à court terme, semble-t-il, Afghanistan).
Retenons également qu’aucune immunité liée, par exemple à un statut de chef d’Etat, ne peut être invoquée devant la Cour. Ce parti-pris statutaire, symboliquement très fort, constitue sans doute une de ses faiblesses et peut expliquer l’attitude de certains Etats qui refusent de la rejoindre ou qui décident de la quitter !
A ce jour, la Cour a statué définitivement dans cinq affaires et elle a prononcé quatre condamnations et un acquittement. Les deux dernières condamnations concernaient Jean-Pierre Bemba, ancien vice-président de la RDC, en raison des multiples viols commis en RCA par les militaires qu’il dirigeait et Ahmad Al Faqui Al Madhi, djihadiste malien, pour les destructions de monuments historiques et bâtiments consacrés à la religion, constitutifs de crimes de guerre, commis à Tombouctou.
23 affaires ont été ouvertes et six sont actuellement en cours d’audience. 13 suspects, objets de mandats d’arrêt, sont en fuite.
Par ailleurs, Le procureur conduit des enquêtes en Ouganda, RDC, RCA, au Darfour, en Lybie, au Kenya, en Côte d’Ivoire, au Mali et Géorgie. Il procède à des examens préliminaires en Afghanistan, au Burundi, en Colombie, au Gabon, en Guinée, en Irak, au Nigéria, en Palestine et en Ukraine.
Quelques mots à présent sur les raisons qui militent en faveur d’une justice pénale internationale
On peut en effet s’interroger sur la pertinence voire sur la légitimité d’une justice pénale internationale qui ne peut être qu’imparfaite, sélective et engendrer par là même critiques et frustrations. Et pourtant, elle existe.
On peut aussi se demander pourquoi l’on a recours à d’interminables procès alors que différents Etats tels l’Afrique du Sud, certains Etats d’Amérique du Sud, ou encore la Côte d’Ivoire ont créé des commissions dites « Vérités et réconciliation » ayant pour objectif de rapprocher les ennemis d’hier à travers des démarches positives et constructives donnant une large place aux récits, aux échanges, à l’écoute ?
Pourquoi donc une telle justice ?
J’aurais aimé pouvoir évoquer assez longuement ce point avec vous mais le temps me manque.
Retenons simplement, voulez-vous, que, pour les rédacteurs du traité de Rome, il est impensable que certains faits puissent demeurer impunis et qu’il est du devoir de chaque Etat de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux, la CPI n’intervenant qu’en complément des juridictions pénales nationales.
Pourquoi une telle justice ?
Parce que la justice aussi imparfaite qu’elle soit, constitue, à travers un procès équitable et bien conduit, une réponse que l’on doit toujours préférer aux exécutions sommaires et aux parodies de procès ;
Parce qu’un procès permet d’établir des responsabilités individuelles ce qui, pour les victimes, très présentes devant la CPI, est fondamental et je puis en témoigner. L’oubli, écrivait Jankélévitch, qu’Elie Wiesel citait à Lyon lors du procès de Klaus Barbie « revient à tuer deux fois les victimes ».
Parce qu’un procès permet encore de dresser judiciairement, officiellement un constat des actes qui ont été commis ce qui permet aux générations à venir d’être objectivement informées de ce qui s’est produit et de ne pas se contenter de récits qui ne cessent de s’enrichir au fil des années.
Parce que, sur le plan juridique et sans que l’on puisse être taxé d’interprétation extensive, il résulte de l’article 1er de la Charte des Nations Unies et de l’article 28 de la Déclaration universelle des droits de l’homme qu’un système juridique international doit garantir à chacun le droit à la liberté, à la sécurité, à ne pas être soumis à la torture, aux arrestations arbitraires, à l’incarcération… or comment constater de telles violations, les sanctionner, les réparer, dédommager ceux qui en ont été victimes si ce n’est en poursuivant et en sanctionnant leurs auteurs au terme d’un procès contradictoire ?
Et si les juridictions nationales s’avèrent défaillantes, il faut pouvoir compter sur une cour ou des tribunaux internationaux appelés à se prononcer au nom de la communauté internationale toute entière et non pas, comme à Nuremberg et à Tokyo, au nom des seules puissances victorieuses.
Parce qu’enfin, l’exemple des procès de Saddam Hussein et d’Hosni Moubarak est patent, une juridiction ayant plus de recul peut, même s’il est difficile de juger de loin, se prononcer avec plus d’objectivité que des juges nationaux qui se sont trouvés au cœur d’un conflit qu’ils ont vécu et qui est parfois toujours en cours.
Au surplus, une telle juridiction peut disposer de personnels d’enquête très spécialisés et de meilleurs moyens d’investigation. Elle peut aussi assurer en cette matière une nécessaire harmonisation de la jurisprudence et créer ainsi de la sécurité juridique.
Mais une juridiction pénale internationale, tribunal ou cour, doit absolument veiller à compenser le risque, bien réel, que constitue une justice vécue comme trop distante et par là même quelque peu désincarnée, le risque d’une justice rendue à des milliers de kilomètres des populations concernées et coupée du contexte politique et culturel local… elle doit compenser ces risques PAR une prise de connaissance approfondie de ce contexte, par une attention constante et soutenue portée aux accusés, aux témoins et aux victimes qui sont mis en présence de juges et d’un système judiciaire dont ils ignorent tout, par une conduite aussi pédagogique que possible de débats qui sont filmés en continu et visibles dans un différé de 30 mn et par une information et des explications sur le déroulement du procès données dans le pays où se sont déroulés les faits que l’on juge par des représentants de la Cour.
Venons-en donc, à présent, à l’évaluation de cette justice si décriée
La justice pénale internationale fait l’objet de nombreuses critiques. Elles sont le plus souvent formulées mezzo voce (c’est la petite musique du scepticisme) mais elles sont aussi parfois très vives. On lui reproche-de manquer d’efficacité, d’être lente, couteuse, trop politique, de ne pas poursuivre ceux qui devraient l’être. La CPI est au centre de ces critiques. Dès lors qu’elle est censée être, à l’avenir, la seule juridiction pénale internationale, je m’attacherai plus particulièrement aux reproches qui lui sont faits.
La politique est trop présente
C’est vrai, elle est omniprésente et il ne saurait en être autrement.
Les candidats aux fonctions de juge sont présentés par les Etats ayant ratifié le traité de Rome, ils doivent faire campagne et ils sont élus par les représentants de ces mêmes Etats membres, ce qui, fort heureusement, ne les empêche pas une fois élus d’exercer leurs fonctions en pleine indépendance.
L’action de la Cour et, en premier lieu, celle du procureur, est totalement dépendante de la coopération que les Etats veulent bien lui apporter. Or cette coopération est variable, le double langage est fréquent et, rappelons-le, seuls 124 Etats ont ratifié le traité de Rome, quelques Etats, qui comptent, tels que les Etats-Unis, la Russie, la Chine, l’Inde, Israël, la majeure partie des pays du Moyen Orient s’y refusant. Il est dès lors évident que les poursuites, eu égard aux événements qui se déroulent sur notre planète, présentent un caractère sélectif que l’on ne peut que déplorer.
Les Etats qui demandent à la Cour de se saisir d’une affaire peuvent être tentés de l’instrumentaliser en ne lui dénonçant que des adversaires politiques, souvent de moyenne importance, dont on peut parfois penser qu’ils souhaitent se débarrasser et en ignorant superbement les faits de même nature commis dans leurs propres rangs. Le risque existe, il faut en avoir conscience, et c’est regrettable. Mais si certains crimes ou certaines personnes ne sont pas poursuivis est-il pour autant préférable de n’en juger aucun ?
L’article 16 du Statut donne au Conseil de sécurité la possibilité d’interdire l’engagement d’une enquête ou de poursuites ou de suspendre une enquête ou des poursuites en cours pendant une période de douze mois s’il fait, en ce sens, une demande fondée sur le chapitre VII de la Charte. Cette disposition, très politique, n’a jusqu’ici jamais été mise en œuvre mais des Etats africains en ont fait la demande.
La saisine de la Cour par le Conseil de sécurité relève d’une décision éminemment politique et peut se trouver contrecarrée par le veto qu’oppose l’un de ses membres : l’exemple syrien et la position de la Fédération de Russie et, vraisemblablement de la Chine en est un parfait exemple.
Le temps politique et le temps judiciaire coïncident rarement et les poursuites engagées contre des hommes politiques kényans en raison de crimes commis en 2008-2009 dans un contexte post électoral singulièrement brutal se sont heurtées aux pires difficultés. La défection tardive de nombreux témoins a en effet conduit le procureur à retirer, faute de preuves suffisantes, les charges qu’il avait réunies contre les deux accusés concernés… qui étaient entre temps devenus président et vice-président de leur pays !
Enfin, et vous le constatez souvent, la menace de saisir la CPI revient avec constance dans le discours politique, et cela lorsque la diplomatie, et parfois l’action militaire, sont dans une impasse. On semble alors reconnaître à cette juridiction, avec laquelle on coopère si modérément, des vertus dissuasives auxquelles celui qui demande sa saisine ne croit pourtant pas toujours !
La Cour est inefficace
La Cour a effectivement donné cette impression durant ses premières années d’activité. Il lui fallait se loger, s’organiser, se doter de textes venant expliciter les textes fondateurs adoptés lors de la conférence de Rome et se mettre en ordre de marche. Par ailleurs apprendre à travailler ensemble et à juger des individus à des personnes, pas toutes juristes, venant de 18 pays différents et de systèmes juridiques fort différents n’est pas chose aisée. Cette remarque est d’ailleurs valable pour l’ensemble des services de la Cour.
La situation s’est considérablement améliorée avec l’arrivée, à la Cour, de juges beaucoup plus professionnels et la mise en œuvre d’échanges permettant aux juges de se doter (enfin !) de pratiques professionnelles communes. Le nombre des affaires jugées, ou en cours de jugement et la diversification des contentieux qui en résulte (contentieux des réparations allouées aux victimes, de l’exécution des peines, des réductions de peines, d’indemnisation pour acquittement) en témoignent.
Mais, beaucoup plus important, il faut avoir conscience que la Cour ne dispose pas de forces de police et de gendarmerie. Elle ne peut compter – je viens de le dire- que sur la coopération des Etats pour mettre à exécution les mandats d’arrêt qu’elle délivre. Or les Etats sont souvent très réticents : il a fallu plus de dix ans pour obtenir le transfert à La Haye d’un ressortissant ougandais membre de l’armée de résistance du Seigneur (M Ongwen est en cours de jugement) et il en a été de même pour le responsable présumé de nombreux crimes commis en Ituri et au Kivu en RDC (M Bosco Ntaganda est lui aussi en cours de jugement).
Par ailleurs, comme vous le savez, certains Etats font délibérément obstacle à l’exécution des mandats d’arrêt délivrés contre l’actuel président du Soudan et son ancien ministre de l’Intérieur.
La Cour est trop lente
Même si, là encore, les délais paraissent se réduire, c’est l’un des principaux griefs faits à la Cour et à la justice pénale internationale en général et il est fondé. La situation doit impérativement s’améliorer mais il existe des explications qui ne sont pas dénuées de portée :
A la différence du TPIY appelé à connaître de faits complexes mais qui avaient tous été commis dans une même vaste zone géographique (ce qui a rapidement permis d’opérer des rapprochements), la Cour connaît de situations variées nécessitant des analyses très fines pour s’imprégner du contexte propre à chacun des pays concernés par les poursuites en cours : contexte politique, historique, géographique, démographique, anthropologique etc… cette immersion dans un monde inconnu prend du temps et ne pas se livrer à cet exercice pourrait conduire à de grossières erreurs ;
Les enquêtes du procureur se déroulent dans des pays souvent toujours en guerre ou en situation de grande insécurité : les investigations sont donc longues et doivent parfois même être provisoirement suspendues.
Dans des pays en guerre, les preuves documentaires sont difficiles à réunir et elles sont d’ailleurs le plus souvent inexistantes. La recherche de témoins fiables et ne parlant pas la langue de l’enquêteur est consommatrice de temps. Il s’impose fréquemment de mettre en œuvre des mesures de protection au profit de ces témoins en raison des risques qu’ils prennent : tout cela prend aussi du temps.
Les procédures mises en œuvre sont un subtil mélange de common law et de civil law. Le premier de ces deux systèmes juridiques est cependant omni présent et ses techniques d’interrogatoires de témoins puis de contre-interrogatoires ne sont pas facteurs de célérité. Par ailleurs, l’interprétation et la mise en œuvre de textes élaborés lors d’une conférence diplomatique avec la part de compromis que cela implique n’est pas non plus chose aisée, a fortiori de la part de juges ayant des formations et des cultures différentes ; il s’impose donc, sans vouloir à tout prix mettre en concurrence, ces deux systèmes juridiques, rechercher, au-delà de la common law, omni présente et source de lenteur, les mécanismes procéduraux qui permettront de gagner du temps et il en existe ;
Le respect du contradictoire est une règle cardinale or les parties : procureur, défenses, représentants des victimes déposent de nombreuses requêtes ou conclusions soulevant les questions juridiques les plus variées : exception d’irrecevabilité, de nullité etc… le contentieux préalable au jugement est donc important. A titre d’exemple, avant de rendre son jugement, la chambre que je présidais a rendu 409 décisions écrites et 168 décisions orales lues à l’audience.
Le déroulement des audiences est inéluctablement long car la preuve, qu’elle soit à charge ou à décharge, résulte essentiellement de dépositions de témoins venus de fort loin, qui doivent obtenir les documents administratifs nécessaires et, une fois arrivés se familiariser avec des lieux et une salle d’audience qui est à des années lumières de leur environnement quotidien.
Il s’agit de personnes souvent très simples qu’il s’impose de rassurer et de mettre en confiance car il va leur être demandé de refaire le récit de scènes qu’elles avaient le plus souvent tentés d’oublier. Pour le président d’audience, il est indispensable de veiller à tout instant à ce que l’atmosphère de la salle d’audience soit sereine et favorise un travail utile. Si vous ajoutez les temps de traduction de documents écrits et la nécessité d’une interprétation parfois à double niveau, vous comprendrez que du temps s’écoule.
Pour autant, il faut aussi savoir organiser les débats et les canaliser ce qu’un juge français de civil law sait faire et peut imposer au risque de surprendre : il faut discuter avec les parties du nombre de témoins qu’elles entendent citer et le cas échéant le réduire en s’en expliquant. Il faut évoquer avec elles les heures de temps de parole qu’elles exigent et savoir le diminuer éventuellement de moitié. Elémentaire me direz-vous ! Non, ce ne l’est pas pour un juge anglo-saxon !
La Cour est trop africaine
Comment peut-on parler de cour pénale universelle alors que les affaires jugées ou en cours de jugement ne concernent que le continent africain ?
Tel est effectivement le cas mais il faut nuancer cette critique et rappeler que, contrepartie de la politique d’auto-saisine adoptée par le premier procureur, l’Ouganda, la RDC, La RCA, la Cote d’Ivoire et le Mali ont eux-mêmes demandé à la Cour de se saisir d’affaires qu’ils ne se sentaient pas en mesure de juger ce qui leur permettait aussi de mettre en difficultés des opposants ou des rebelles !
De même les faits commis au Darfour et en Lybie ont été dénoncés à la Cour par le Conseil de sécurité.
Seule l’affaire dite du Kenya relevait d’une enquête effectuée d’initiative par le Procureur.
Pour autant la critique est fondée et la réaction très vive, mais d’une bonne foi toute relative, de nombreux Etats africains ayant, il y a déjà trois ans, manifesté le souhait de se retirer en bloc de la CPI et demandé au conseil de sécurité de faire jouer l’article 16 du Statut et de suspendre des poursuites en cours doit être prise en considération.
Notons d’ailleurs que le Burundi, qui fait actuellement l’objet d’un examen préliminaire de la part du procureur, vient de décider de se retirer de la Cour ce qui ne met pour autant pas ses dirigeants à l’abri de poursuites si c’est le Conseil de sécurité qui le décidait. Plus grave, même si les raisons invoquées (« des difficultés d’interprétation ») sont bien équivoques, est la décision de retrait prise fin octobre par l’Afrique du sud qui avait été un des piliers de la création de la CPI et par la Gambie, Etat dont est originaire l’actuelle procureure. Le Kenya semble hésiter à se maintenir… l’absence d’immunités au profit de chefs d’Etats inquiets de se voir éventuellement poursuivis explique peut-être cette brutale désaffection…
Il demeure que la procureure doit diversifier ses champs géographiques d’enquêtes et, plus encore, permette à la Cour de connaître de crimes commis sur d’autres continents et il en existe !
Vous noterez toutefois que, lorsqu’elle le fait, elle suscite d’autres critiques : tel est le cas de la Russie, furieuse que l’on enquête en Géorgie et en Ukraine et dont le retrait de signature, dès lors qu’elle n’a jamais ratifié le traité de Rome, relève du coup de menton et des Etats-Unis qui sont restés fort passifs sur certains comportements de leurs forces il y a une dizaine d’années en Afghanistan ou dans des centres de détention situés en Europe et qui s’étonnent que la Cour manifeste l’intention de s’y intéresser.
Une politique pénale peu lisible et des choix contestables
Les procureurs des juridictions pénales internationales déférent-ils toujours les véritables responsables ?
La question est récurrente et il s’impose de définir des priorités quant aux personnes : il faut viser haut quitte à laisser aux juridictions nationales le soin de juger les exécutants et quant aux faits : il faut aller l’essentiel et ne pas vouloir retenir tous les faits commis.
Tel n’a pas été le cas pour les premières affaires dont a eu à connaître la Cour, toutes soumises par les Etats eux-mêmes, comme s’il s’était agi de montrer très vite que la Cour était opérationnelle et fonctionnait sans délai.
Depuis le bureau du procureur communique beaucoup plus et mieux sur la politique pénale qu’il entend conduire, sur ses priorités et ses méthodes.
Et les juges ?
Une évaluation objective doit conduire à s’interroger sur la qualité des juges et leur aptitude à connaître des crimes les plus graves.
Les conditions de nomination sont contraignantes
Il faut en effet respecter une répartition équitable entre continents, entre grands systèmes juridiques et entre sexes.
Par ailleurs, si le Statut a prévu que 10 des 18 juges doivent avoir une compétence reconnue en droit et en procédure pénale et avoir l’expérience du procès pénal en qualité de juge, de procureur ou d’avocat, les 8 autres juges doivent seulement avoir une compétence reconnue en droit international tel le droit humanitaire et les droits de l’homme ainsi qu’une grande expérience dans une profession juridique présentant un intérêt pour la Cour. Il s’agira le plus souvent de diplomates ou de professeurs de droit. Certains se coulent très vite dans leurs nouvelles fonctions ; d’autres rencontrent de réelles difficultés et il leur faut oublier au plus vite d’où ils viennent, quitter la toge de l’universitaire et revêtir celle d’un juge.
Soyons clairs : il faut que les juges témoignent d’emblée d’un engagement total, ne s’en remettent pas à leurs assistants, travaillent en équipe et donnent l’exemple. Etre juge dans une juridiction pénale internationale n’est pas le couronnement d’une vie professionnelle. C’est un recommencement, une remise en cause, un nouveau départ imposant à celui qui accède à ces fonctions – même s’il occupe dans son pays une place importante dans la hiérarchie judiciaire – de se placer dans la situation de quelqu’un qui découvre un monde nouveau, qui a tout à apprendre et qui doit, avec modestie et détermination, faire à nouveau ses preuves.
A cet égard, le recrutement, qui intervient dans une proportion de six juges tous les trois ans, s’est incontestablement amélioré. Mais là se trouve, si l’on y prend garde, un des facteurs de fragilité de la Cour.
Les évolutions
Quoique encore bien jeune et loin d’être stabilisée, la CPI est déjà susceptible d’évoluer et de voir s’élargir son champ de compétence .Il semble par ailleurs que soit contestée la place de seule juridiction universelle et permanente que l’on avait entendu lui donner, la création de nouveaux tribunaux ad hoc étant toujours d’actualité et des juridictions pénales internationales ayant été récemment établies.
Le crime d’agression
L’inclusion de ce crime dans la champ de compétence de la Cour avait été prudemment différée lors de la conférence de Rome de 1998 et des études complémentaires avaient été confiées à un groupe de travail spécial Au terme de ses travaux la Cour s’est vue donner compétence pour connaître du crime d’agression lors d’une conférence de révision de son Statut tenue à Kampala en juin 2010.
Le crime d’agression, qui figure désormais à l’article 8 bis du Statut est défini avec une grande précision. Les conditions d’exercice des poursuites sont très encadrées qu’il s’agisse de poursuites exercées sur renvoi d’un Etat partie au traité de Rome ou à l’initiative du procureur ou sur saisine du Conseil de sécurité. Dans les deux premiers cas, le procureur doit d’abord s’assurer auprès du Conseil de sécurité que ce dernier a « constaté » l’existence d’un acte d’agression. Le Conseil dispose d’un délai de six mois pour se prononcer. En cas d’absence de réponse, le procureur est libre de conduire une enquête.
La Cour ne pourra exercer cette nouvelle compétence qu’à compter du 26 juin 2017 et elle ne sera effective que si une majorité des 2/3 des Etats parties en décide ainsi.
Les actes de terrorisme
Les actes de terrorisme commis à grande échelle devraient-ils relever eux aussi de la compétence de la CPI ?
Les participants à la conférence de Rome de 1998 puis à la conférence de révision du Statut de la Cour réunie à Kampala en juin 2010 ont, faute d’être parvenus à un accord, expressément exclu le terrorisme du champ de compétence de la Cour et il ne semble pas qu’une évolution soit envisagée à court terme sur ce point.
Il est vrai qu’en dépit des efforts engagés en ce sens il n’existe aujourd’hui, sur le plan international comme sur le plan européen, aucune définition commune du crime de terrorisme.
A l’heure actuelle, la seule juridiction pénale internationale compétente pour connaître d’actes de terrorisme est, nous l’avons vu, le tribunal spécial pour le Liban qui applique la définition juridique libanaise du crime de terrorisme.
Il est toutefois intéressant de noter que la résolution 2170/2014 du conseil de sécurité relative à l’Etat islamique énonce que « les attaques généralisées ou systématiques dirigées contre des populations civiles en raison de leur origine ethnique, de leur appartenance politique, de leur religion ou de leur conviction peuvent constituer un crime contre l’humanité et souligne qu’il faut veiller à ce que les organisations terroristes islamistes répondent des atteintes aux droits de l’homme et des violations du droit international humanitaire » .
La question se pose dès lors de savoir si le terrorisme, en particulier dans sa dimension internationale, doit être considéré comme une nouvelle forme de crime contre l’humanité et, à ce titre, relever éventuellement de la compétence de la CPI ? Ce qui reviendrait à lui permettre de connaître, en quelque sorte par la bande, de faits de terrorisme ? Eu égard à la position adoptée jusqu’ici sur cette question par l’assemblée des Etats parties, il paraît en réalité peu probable que la Cour retienne, par ce biais, sa compétence en matière de terrorisme.
Les crimes écologiques
Le 15 septembre 2016, la procureure de la CPI a rendu public un document de politique pénale relatif à la sélection et à la hiérarchisation des affaires. Cette Note précise que, parmi les critères de sélection des affaires qu’il est envisagé de traiter, figure la « gravité » des crimes et l’impact qu’ils peuvent avoir. Et, selon cette Note « l’impact des crimes peut s’apprécier à la lumière, entre autres, de la vulnérabilité accrue des victimes, de la terreur répandue parmi la population ou des ravages qu’ils causent sur le plan social, économique, écologique au sein des communautés concernées. Dans ce contexte, le Bureau s’intéressera particulièrement aux crimes visés au Statut de Rome impliquant ou entrainant, entre autres, des ravages écologiques, l’exploitation illicite de ressources naturelles ou l’expropriation illicite de terrains ».
Les crimes en question figurent à l’article 8 du Statut qui donne une liste des crimes de guerre correspondant à ce type d’agissements. Il s’agit de comportements très spécifiques qui ne permettent pas d’affirmer, comme cela a pourtant pu être dit ou écrit, que la CPI va désormais retenir sa compétence pour l’ensemble des atteintes graves à l’environnement.
L’apparition de nouvelles juridictions pénales internationales
Alors que la CPI était censée devenir l’unique juridiction pénale internationale universelle et permanente, on constate, avec une certaine surprise, que le Conseil de sécurité a proposé de créer un tribunal international chargé de poursuivre les responsables de la destruction au-dessus de l’Ukraine d’un aéronef de la Malaysia Airlines le 17 juillet 2014 et de juger les crimes de guerre, crimes contre la sûreté de l’aviation civile et crimes sanctionnés par le code pénal ukrainien commis à cette occasion. Sans doute s’agissait-il de répondre en urgence une situation là encore très spécifique mais le véto opposé par la Russie le 29 juillet 2015 a mis un terme à ce projet.
La création en République Centrafricaine, au mois de juin 2015, d’une cour pénale spéciale composée pour partie de juges internationaux et compétente pour juger les violations graves du droit international humanitaire commises en Centrafrique depuis le 1er janvier 2003 s’inscrit sans doute dans l’attitude de défiance à l’égard de la CPI qu’adoptent actuellement nombre d’Etats africains. Elle répond sans doute aussi au souci de voir juger plus rapidement les auteurs de ces faits en recourant à des modalités procédurales plus inspirées de la civil law que de la common law suivant en cela l’exemple positif donné par les chambres africaines extraordinaires ayant récemment jugé, au Sénégal, Hissène Habré pour des faits commis entre 1982 et 1990 soit hors du champ de compétence temporelle de la CPI.
Il demeure qu’il existe un réel risque de confusion et de chevauchement de compétences dès lors que la RCA a, dans le même temps, saisi la CPI à deux reprises, en 2005 et 2012 de faits commis sur son territoire durant la même période de temps. Sans doute conviendra-t-il de faire jouer le principe de complémentarité si la RCA s’avère effectivement en mesure de mener à bien ses poursuites.
Il faudra enfin suivre le projet de l’Union africaine qui, dans un Protocole adopté le 27 juin 2014, a manifesté l’intention de créer une « Section du droit international pénal » au sein de la Cour africaine de justice et des droits de l’homme dont la compétence serait d’ailleurs plus étendue que celle de la CPI puisqu’elle couvrirait également les faits de corruption, trafic de drogue, exploitation illégale de ressources naturelles… Si ce projet devait aboutir, il faudrait sans doute alors envisager une complémentarité à trois étages : international, régional et national….vaste programme !
A défaut d’être parfaitement cohérentes, ces créations témoignent au moins de la vitalité de la justice pénale internationale !
Notons enfin qu’au titre de la compétence dite universelle, un certain nombre d’Etats ont décidé de juger eux-mêmes des auteurs de génocide ou de crimes contre l’humanité interpellés sur leur territoire. C’est le cas de l’Allemagne, de la Belgique et de la France qui a déjà traduit devant la cour d’assises de Paris et condamné en première instance deux auteurs de faits commis au Rwanda.
Quelques mots de conclusion sous forme d’observations
La justice pénale internationale est encore très jeune. Elle n’est pas parfaite mais elle existe et, lorsque l’on se rend sur les lieux où se sont déroulés les faits que l’on juge – ce que j’ai fait lors d’un transport judiciaire en RDC- on constate qu’elle est attendue, reconnue et respectée.
Pour autant, ceux qui la rendent doivent veiller à ce qu’elle soit plus efficace et plus rapide, plus lisible aussi, veiller à ce que les victimes se sentent reconnues, veiller à la rendre crédible ! Encore faut-il, pour se faire, que les Etats coopèrent loyalement…
Les juges doivent tout mettre en œuvre pour que leurs décisions soient reçues et comprises : pour ce faire, je le répète, ils doivent s’imprégner du contexte dans lequel se sont déroulés les faits et de ce que sont notamment les spécificités culturelles et spirituelles locales afin de ne pas plaquer, depuis La Haye, une justice d’occidentaux qui serait inadaptée.
Elle ne relève pas d’automatismes : Non, le suspect qui est interpellé et conduit à La Haye ne devient pas obligatoirement un accusé : pour certains, les charges ont dès le stade préliminaire été jugées insuffisantes. Non, l’accusé traduit devant une chambre de la Cour n’est pas nécessairement déclaré coupable !
La justice pénale internationale doit, il est vrai, composer avec les réalités de la politique internationale, ce qui peut faire douter de son efficacité. Mais cela ne l’empêche pas de jouer un rôle de dissuasion significatif. Et il est d’ailleurs frappant, je l’ai relevé, de voir à quel point la menace de la saisir est devenue un argument récurrent chaque fois qu’éclatent des crises graves.
Pour autant, sans méconnaître, après l’enthousiasme de ses débuts, les sentiments de déception, de frustration voire la désillusion qu’engendre aujourd’hui son cheminement tâtonnant, il faut savoir être patient, très patient ; il faut « défendre cette forme de justice inédite dont l’ambition s’inscrit dans la longue histoire de l’humanité ». (Hervé Ascencio)
Il faut se rappeler qu’à trop insister sur les difficultés, les imperfections et les échecs, on en oublie les réalisations. Qui, il y a une trentaine d’années, aurait imaginé que des dirigeants, civils ou militaires, puissent être un jour traduits devant un tribunal international pour y rendre des comptes ? C’est pourtant une réalité depuis 1993.