La séance du 20 mars a été consacrée à la guerre d’Ukraine.

Synthèse de la séance

Gilbert Guillaume s’est interrogé d’abord sur la licéité de la guerre menée en Ukraine par la Russie depuis le 24 février 2022. La Charte des Nations Unies prohibe l’emploi de la force entre les membres de l’organisation, la sécurité collective étant désormais assumée par le Conseil de sécurité. Toutefois, son article 51 précise qu’elle ne doit pas porter atteinte au droit naturel de légitime défense. Dans cette guerre, l’Ukraine a invoqué le droit de légitime défense mais la Russie également, au titre du traité d’alliance passé le 22 février avec les Républiques sécessionnistes du Donbass et du Donetsk. Si la résolution du Conseil de sécurité s’est trouvée bloquée par le veto de la Russie, la Cour internationale de Justice s’est reconnue compétente pour examiner la demande présentée par l’Ukraine et ordonner des mesures conservatoires contre la Russie. Le refus de la Russie de les exécuter, qui n’a pas eu beaucoup d’écho médiatique, pourrait néanmoins engager à un stade ultérieur la responsabilité de la Russie.

Bruno Cotte a rappelé que les réactions judiciaires ont été immédiates dès le début de l’invasion de l’Ukraine, pays souverain. Les enquêtes se sont multipliées dès le mois de mars, concernant des crimes d’agression, crimes de guerre, crimes contre l’humanité et éventuellement crime de génocide. La CPI est compétente, sauf pour le crime d’agression car la Russie n’est pas partie au traité de Rome. Il a de ce fait été proposé de créer un tribunal ad hoc. Se posera également la question de l’utilité d’une procédure in abstentia, ou par contumace. Dans le cas contraire, peut-on se contenter des récits médiatiques, sommes-nous prêts à admettre que les principaux responsables continuent à vivre en toute impunité ou peut-on espérer qu’un tribunal sera en mesure de donner un récit « judiciaire » auquel les victimes ont droit ? Se pose aussi la question de savoir s’il faut favoriser des pourparlers de paix ou laisser la justice suivre son cours.

Thierry de Montbrial a souligné qu’à ce jour aucun des deux belligérants n’est assez fort sur le plan militaire pour gagner le conflit, ni assez faible pour le perdre. Sur le plan politique, le rapport de forces n’est pas évident pour les Occidentaux dans une société internationale divisée où les Russes se tournent toujours plus vers les Chinois et où l’Inde promeut le multi-alignement. Se pose aussi la question de l’avenir de l’Union européenne, avec l’influence croissante de la position radicale de la Pologne, des pays baltes et de certains anciens pays de l’espace soviétique, l’engagement pour un élargissement sans limite, une situation économique critique et une autonomie stratégique encore lointaine, dans un contexte où pour les Etats-Unis la priorité absolue est la Chine et non l’Union européenne.

Jean-David Levitte a souligné que Gorbatchev en 1989 et Boris Eltsine en 1991 ont pris les décisions conduisant à la fin de l’empire soviétique, et non l’Occident. Le président russe actuel joue un rôle essentiel dans l’émergence d’une nation ukrainienne, qui était jusque-là surtout un concentré de peuples européens, par son histoire. Ce n’est pas l’OTAN qui fait peur à V. Poutine mais l’Union européenne : il redoute qu’un covid démocratique, qui gagnerait l’Ukraine, contamine le peuple russe et mette son régime en péril. Enfin Poutine pense à son legs historique. La corruption, la qualité du renseignement américain, l’entraînement des forces ukrainiennes depuis 2014 dans le Donbass, et les livraisons d’armes occidentales expliquent à ce jour l’échec des forces russes. Les clés de ce conflit appartiennent à la Chine – si Xi Jinping livre des armes à la Russie, le cours de cette guerre changerait complètement – et aux États-Unis, divisés sur cette guerre. Nous sommes confrontés à une nouvelle guerre froide : alors que dans la première, les États-Unis faisaient face à l’URSS avec une Chine sous-développée ; aujourd’hui ils sont face à la Chine avec une Russie qui s’affaiblit. Et un nouvel non-alignement se dessine avec le « Sud global » qui refuse de choisir et fragmente l’ordre géopolitique mais aussi économique.

À l’issue des quatre interventions liminaires, l’Académie a débattu et échangé sur la question de la guerre en Ukraine. Sont successivement intervenus J. de Larosière, C. Delsol, R. Brague, M. Pébereau, A. Vacheron, J.C. Casanova, G.H. Soutou. Le Président a demandé aux orateurs initiaux de conclure.

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Lucien BÉLY, historien moderniste, est élu cet après-midi en séance membre titulaire de l’Académie des Sciences morales et politiques. Il rejoint le fauteuil n°5 de la section V (Histoire et Géographie) laissé vacant par le décès de Philippe LEVILLAIN.

Les huissiers collectent les suffrages des académiciens

Les académiciens accueillent ce matin au Palais de l’Institut de France, à l’invitation de Georges-Henri Soutou et de Marianne Bastid-Bruguière, l’ancien président du Parti démocrate sud-coréen, ancien député, maire honoraire d’Incheon et professeur invité à l’ESCP M. Song Young-gil pour échanger sur l’actualité internationale. Il était accompagné de sa chef de cabinet Bogyung Hwang qui termine en parallèle ses études en droit économique à Sciences Po .

Mark Carney, ancien gouverneur de la Banque du Canada et de la Banque d’Angleterre, président honoraire du Conseil de stabilité financière, envoyé spécial des Nations Unies pour le financement de l’action climatique, est intervenu en séance le lundi 13 mars 2023.

Thème de la conférence : Réflexions sur la bonne gouvernance environnementale mondiale

Synthèse de la séance

La gouvernance mondiale de l’environnement résulte de synergies et de tensions entre des engagements contraignants et des objectifs volontaires ; entre la gouvernance mondiale et la souveraineté nationale et entre les politiques publiques et les actions privées. Compte-tenu du défi urgent et existentiel que représente le changement climatique, une gouvernance mondiale cohérente, capable de relever ce défi, doit combiner plusieurs aspects. Tout d’abord, l’objectif net-zéro est non négociable. Ce n’est pas un slogan, c’est un impératif de la physique climatique. Cet objectif ne pourra pas être atteint par des décrets ou des accords contraignants. Il implique des transformations radicales de nos économies et des implications significatives de nos concitoyens, ce qui rend essentiel la souveraineté nationale pour développer des stratégies légitimes d’atténuation du changement climatique. Les stratégies – des gouvernements comme des institutions financières ou des entreprises – doivent être régulièrement évaluées, afin d’encourager une amélioration constante. Avec une bonne gouvernance et une transparence suffisante, il est possible de créer un cercle vertueux. Plus la politique climatique sera crédible et prévisible, plus l’économie s’adaptera par anticipation. Enfin, si un système financier favorisant la transition vers le net-zéro est essentiel, la finance ne peut faire le travail toute seule. Elle a besoin des gouvernements, des entreprises et de la société civile.

La gouvernance climatique peut tirer des enseignements des réformes entreprises par les institutions financières. Le Conseil de la Stabilité financière (CSF) a résolu le « trilemne de Rodrik » grâce à un processus innovant qui combine : un objectif commun, l’élaboration partagée de solutions décidées par les représentants des autorités nationales et la pression de pairs pour soutenir la bonne mise en œuvre des mesures.Le retard pris dans la lutte contre l’augmentation de températures est le produit de trois tragédies nées de la nature de l’humanité et des marchés. Tout d’abord, les défaillances du marché conduisent à la tragédie des biens communs qui se produit lorsque des individus agissant dans leur seul intérêt nuisent au bien commun en épuisant une ressource partagée. Deuxièmement, les fragilités humaines créent une « tragédie de l’horizon » : nous sommes irrationnellement impatients et les effets du changement climatique seront principalement supportés par les générations futures. Enfin, trop souvent, les valeurs du marché sont considérées comme représentant les valeurs totales, les décisions sont prises en fonction de calculs utilitaires et si un bien ou une activité n’est pas sur le marché, il n’est pas évalué.

Elinor Ostrom, prix Nobel d’économie, a montré comment les communautés peuvent gérer une ressource rare par le biais de la coopération et d’une réglementation prudente. C’est ce que les COPs cherchent à accomplir. Après l’échec du protocole de Kyoto, non ratifié par les États-Unis et dont le Canda est sorti en 2011, les gouvernements ont trouvé en 2015, à Paris, la volonté de s’attaquer au changement climatique, en s’engageant à « limiter l’augmentation de la température à 1,5°C ». Le génie de l’Accord de Paris réside dans la manière dont il équilibre cet objectif mondial avec le respect des souverainetés nationales concernant les solutions à mettre en œuvre. Il reconnait aussi que le monde doit transformer la finance mondiale afin que les fonds publics et privés soient alignés sur les mêmes objectifs. La révolution financière durable s’est accélérée lors de la COP26 à Glasgow afin que les institutions financières gèrent les risques et saisissent les opportunités liées à la transition climatique. Les principaux organismes de normalisation financière ont intégré le changement climatique dans leurs activités et le FMI aide les investisseurs à identifier et mesurer les opportunités offertes par la transition vers l’objectif net-zéro.

Il reste encore beaucoup de chemin à parcourir en peu de temps. Le budget carbone dont nous disposons s’épuise rapidement. Le système financier se transforme mais pas encore assez rapidement. Depuis l’Accord de Paris, le monde a un plan mais nous ne pouvons pas attendre dix ans de plus pour généraliser la transition.À l’issue de sa communication, Mark Carney a répondu aux observations et aux questions que lui ont adressées Y. Gaudemet, M. Pébereau, J. Tirole, J. de Larosière, M. Bastid-Bruguière, D. Kessler.

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Alain Lamassoure, ancien ministre du budget, ancien député des Pyrénées-Atlantiques et député européen honoraire, conseiller référendaire honoraire à la Cour des comptes, est intervenu en séance le lundi 6 mars 2023.

Thème de la conférence : Y-a-t-il une gouvernance européenne de la paix ?

Synthèse de la séance

La paix en Europe a été assurée par un projet. L’Europe est l’illustration que l’effort commun rassemble des acteurs responsables alors que le « quoi qu’il en coûte » divise des sujets aigris et ingrats. Le projet européen comprend trois volets. Tout d’abord, il se fonde sur la « méthode Monnet » qui allie une politique de petits pas (la mise en commun du charbon et de l’acier), un calendrier à respecter coûte que coûte car inscrit dans les traités, et un engrenage vertueux et irrésistible une fois le premier pas réussi. Le fondement du droit est le deuxième volet du projet européen, constitué d’un socle (le préambule de la Charte des Nations Unies par lequel les États membres s’engagent à recourir à la négociation pour régler tous leurs différends, la convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux) ; des traités successifs qui constituent un cadre global ; et la fonction principale de l’Union qui est de faire du droit. En réglant tous les problèmes par le droit, l’Union démontre chaque jour l’inanité du recours à la force. Enfin, viennent les institutions. Le traité de Lisbonne a mis en place un système de décision fédéral et la Commission européenne est devenue le vrai exécutif politique. Toutefois si l’Europe est un géant normatif, c’est encore un nain budgétaire, un trou noir médiatique et un OVNI institutionnel.

Chemin faisant, l’Union européenne a développé un outillage de la paix : le multilinguisme (le Conseil et le Parlement ne peuvent pas juridiquement décider tant qu’un texte n’est pas disponible dans les 24 langues) ; les présidences tournantes du Conseil des Ministres qui permettent une acculturation de toute l’élite politique et administrative d’un pays durant les 6 mois de présidence ; ou encore l’art européen de la négociation qui privilégie la formule du trilogue, avec la Commission comme organe chargé de médiation permanente. Enfin, le « 56^ème article » (non écrit) sous-entend que le passé reste à la porte des institutions européennes et que l’on s’abstient de parler du passé. Le seul recul concerne le financement du budget : l’Europe est passée d’un financement par des ressources propres à une contribution des budgets nationaux au prorata du PIB, ce qui engendre des attitudes thatchériennes de la part des États membres quant au « juste retour » de leur contribution.

Toutefois, l’éloge de la boite à outils européenne ne doit pas masquer les graves imperfections du modèle à l’heure d’affronter les défis du XXI^ème siècle. L’Europe touche les limites du cercle vertueux de « l’effet Monnet » : l’union économique n’a pas conduit automatiquement à l’union politique et la réconciliation des peuples ne suffit pas à persuader les dirigeants de s’engager dans une politique étrangère commune. Le non-respect des règles de l’Union est un sujet mal résolu. Or un système reposant sur le droit ne peut pas laisser le droit rouiller. Enfin, l’Union est bâtie sur le droit mais pas encore sur la démocratie. Le ou la président(e) de la Commission est élu(e) sur proposition du Conseil européen, agissant comme un chef de l’État collectif, et a donc une légitimité politique réduite quelles que soient ses qualités. Le Parlement souffre également d’un déficit démocratique d’où le désintérêt profond des médias, le sentiment d’éloignement des citoyens et l’image d’une bureaucratie anonyme à Bruxelles. Enfin, l’une des lacunes dont pâtit l’Europe est que cette gouvernance de la paix est largement méconnue, ce qui renvoie au problème posé par l’enseignement de l’histoire à l’école. L’essor de cette discipline a coïncidé avec l’avènement de l’État-nation. Aujourd’hui, la question qui se pose est de trouver le juste équilibre entre la formation de patriotes et de citoyens. Le risque existe que la jeune génération européenne se partage à part égale entre des nostalgiques d’un futur antérieur, des amnésiques et des pénitents obsessionnels d’un passé recomposé. Il est temps d’oser regarder en face notre passé commun, sans nier nos mémoires nationales douloureuses, en les réconciliant, tout en soulignant l’originalité de l’aventure européenne.

À l’issue de sa communication, Alain Lamassoure a répondu aux observations et aux questions que lui ont adressées J. de Larosière, J.C. Casanova, A. Vacheron, G. de Mesnil, J.C. Trichet, H. Korsia.

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La séance du 13 février 2023 a été consacrée au texte inachevé de Jean Baechler, membre de l’Académie décédé le 13 août 2022. Jean-Claude Trichet lui avait proposé de prononcer la première conférence de l’année comme il était souvent d’usage, tant il était le plus qualifié pour « poser le cadre et en mesurer les enjeux » comme Rémi Brague l’avait rappelé dans son allocution, et faire apparaître les « points d’Archimède » pour reprendre l’une de ses métaphores préférées.

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Dans un mail posthume Jean Baechler avait adressé le début de sa contribution et fait allusion aux « forces qui (lui) ont manqué » pour en terminer la rédaction. Le Président souligne, comme l’a suggéré Serge Sur, que le contexte de rédaction de ce texte peut être rapproché de celui de L’Esprit des lois dans lequel Montesquieu évoque cette tension entre la maladie et ses travaux. Il avait demandé à Jean Baechler, avec son regard d’historien, de sociologue et de philosophe, d’élucider un concept nouveau – celui de « gouvernance » – entendu au sens de « bonne gouvernance ». Cette notion ambitieuse qui a la prétention de s’appliquer aussi bien au privé qu’au public, et à entreprises ou institutions de toutes tailles, constitue une vaste matrice mondiale qui nécessite l’émergence de principes applicables par l’ensemble des entités concernées tels que la transparence, l’intégrité, la responsabilité ou la reddition de comptes.

Le Président donne ensuite la lecture du texte que J. Baechler avait commencé à rédiger.
Pour Jean Baechler, il convient toujours de circonscrire de la manière la plus précise l’objet que l’on a choisi de traiter, avec la recherche du vrai comme objectif à atteindre. Le terme de « gouvernance » désigne l’ensemble des moyens à mettre en œuvre au service d’une entreprise humaine. Ces moyens sont de trois ordres : les cognitions, les factions et les actions. La gouvernance combine des cognitions, des factions et des actions au service du succès de l’entreprise, matérialisé dans les profits réalisés. Toutefois, une « gouvernance bonne » n’est pas identique à une « bonne gouvernance ». Une entreprise criminelle peut bénéficier d’une bonne gouvernance. En revanche une gouvernance bonne est au service du bien. La formule exacte est alors une « bonne gouvernance bonne ». Mais comment distinguer entre le bien et le mal ? Une position d’objectivité existe-t-elle ? La bonne gouvernance s’applique uniquement à la gouvernance tandis que la gouvernance bonne s’applique à l’objectif visé, du point de vue du bien, c’est-à-dire d’une fin de l’homme.

L’espèce humaine est une espèce grégaire dont les représentants peuvent adopter plusieurs manières de vivre ensemble. La liberté originelle fait que l’espèce est conflictuelle et donc que la violence est un recours toujours menaçant. Dès lors, comment vivre ensemble sans s’entretuer ? L’objectif à viser est dès lors la résolution non violente des conflits entre individus réunis en société. On peut le poser comme la fin du politique. Les moyens appropriés à la fin constituent le « régime » de la fin ; et le bien commun est la réunion des conditions de cet état heureux.
Chaque régime – que ce soit l’autocratie, la hiérocratie ou la démocratie – est au service du bien commun, chacun à sa manière. Comment chacun de ces trois régimes peut-il assurer une bonne gouvernance et une gouvernance bonne ? Si un pouvoir autocratique peut délivrer plus facilement une solution à un problème urgent et donc mettre en œuvre une bonne gouvernance, qu’en est-il de la gouvernance bonne ? Personne ne sait d’un savoir assuré où est le vrai. Le seul moyen de s’en faire une idée est d’ouvrir un espace commun de discussions et de laisser s’exprimer librement toute opinion qui ne prétend pas au monopole de la vérité. Ainsi la gouvernance bonne est l’apanage de la démocratie parce que la liberté des acteurs est respectée et peut s’exprimer.
Le texte s’interrompt au moment d’aborder le thème de la « bonne gouvernance bonne ».

Discours prononcé par Jean-Claude Trichet en préambule de la séance du lundi 13 février 2023

Texte inachevé de Jean Baechler

Une question d’éducation et de pédagogie

Mardi 7 mars 2023
Fondation Simone et Cino Del Duca

Revivez le lancement du cycle d’études

Cette journée a marqué le lancement du cycle d’études 2023-2025 de l’Académie des sciences morales et politiques soutenu par la Fondation Simone et Cino Del Duca, dirigé par Olivier Houdé, membre de l’Académie des sciences morales et politiques : “La Culture générale aujourd’hui. Que doit (encore) savoir “l’honnête humain” au XXIe siècle ? Une question d’éducation et de pédagogie”.

A travers un riche programme composé de présentations, de tables rondes et de discussions, il s’est agi de lancer l’enquête sur la “Culture G” pour observer, dans un dialogue intergénérationnel, les représentations et les contours qu’elle revêt aujourd’hui auprès de ceux qui la créent, qui la transmettent, qui la mesurent et qui la reçoivent, non sans la transformer à leur tour.

Programme 

Sélection d’ouvrages des orateurs par la librairie Les Immortels

Rediffusion du colloque sur la chaine de l’Académie 

8h30-9h – Accueil

9h – Mot d’accueil de Bernard Stirn, Secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences morales et politiques.

9h05 – Introduction par Olivier Houdé.

9h25 – La culture gréco-latine. Littérature, poésie et art pour aujourd’hui, par Xavier Darcos, Chancelier de l’Institut de France.

9h45 – L’héritage et la vie de la langue française. L’exemple du Dictionnaire Larousse illustré, par Bernard Cerquiglini.

10h – Brève : Information sur le nouveau portail numérique du Dictionnaire de l’Académie française, par Hélène Carrère d’Encausse, Secrétaire perpétuel de l’Académie française.

10h15 – Table ronde n°1 : Evolution culturelle du cerveau humain, mémoires internes versus externes (ordinateurs, algorithmes, IA), avec Jean-Pierre Changeux, Francis Eustache et Jean-Gabriel Ganascia.

11h – Brèves : Information sur les Petites histoires de science, en partenariat avec Canal Académies, par Étienne Ghys, Secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences, et témoignage sur le blog et la chaine YouTube “Science étonnante” par David Louapre.

11H15 – Pause Café

11h30 – Table ronde n°2 : Le défi d’embrasser toute la culture générale, avec François Reynaert et Vincent Brocvielle, auteurs du Grand Larousse illustré de la culture générale, Florence Braunstein et Jean-François Pépin, auteurs de Culturissime (Gallimard) et Eric Cobast, auteur de Toute la culture générale (Que sais-je ?).

12h10 – Table ronde n°3 : Les nouveaux formats de diffusion de la culture générale. L’exemple de la bande dessinée, avec Catherine Mory et Philippe Bercovici, auteurs de L’incroyable histoire de la littérature française en BD (Les Arènes), Stéphane Heuet, auteur d’A la recherche du temps perdu de Marcel Proust en BD (Delcourt), Luc Fraisse, spécialiste de Proust, et Jean-Robert Pitte, co-auteur de L’incroyable histoire de la géographie en BD (Les Arènes).

12h40 – La révolution du jeu vidéo historique. L’exemple d’Ubisoft, par Maxime Durand. Démonstration du volet éducatif durant la pause déjeuner.

13h – Déjeuner

14h – Brèves : Information sur le programme “Dix mois d’école et d’opéra” de l’Académie de l’Opéra de Paris, par Cécile Boasson, et sur le “Pass culture”, dispositif national destiné à la jeunesse, par Sébastien Cavalier.

14h20 – Comment les professeurs et leurs élèves se posent-ils la question de la culture générale : c’est quoi et ça sert à quoi aujourd’hui ?, sondage participatif réalisé en février 2023, dans toute la francophonie, via la plateforme numérique Lea.fr (L’école aujourd’hui) de l’éditeur scolaire Nathan ; compte rendu par Pascaline Citron, Directrice de Lea.fr, et Olivier Houdé – en partenariat avec Le Dictionnaire Robert illustré.

14h35 – Table ronde n°4 : La mesure de la culture générale à l’école en France et dans d’autres pays, avec Edouard Geffray, Directeur de l’enseignement scolaire (DGESCO), Fabienne Rosenwald et Thierry Rocher, de la Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l’Education et de la Jeunesse, Souâd Ayada, Présidente honoraire du Conseil supérieur des programmes (CSP), et Eric Charbonnier, de l’OCDE, responsable du suivi de l’évaluation PISA en France.

15h15 – Table ronde n°5 : Les ressources de l’Institut de France à mobiliser pour la culture générale : Canal Académies, France Mémoire, actions pédagogiques et culturelles, bibliothèques numériques, etc. par Yves Bruley, Priscille de Lassus, Caroline Garde-Lebreton, Yann Sordet et Sybille de Gastines.

16h-17h30 – Discussion générale et préfiguration des groupes de travail du Cycle d’études “La Culture générale aujourd’hui” en 2023 – 2024.

 

Photographies : Jean-Pierre Elie – Institut de France

Sir Howard Davies, président du groupe Natwest, ancien sous-gouverneur de la Bank of England et directeur honoraire de la London School of Economics, est intervenu en séance le lundi 6 février 2023.

Thème de la conférence : “L’Affaire de la gouvernance et la gouvernance des affaires”

Synthèse de la séance

La grande crise financière de 2008 a démontré que la gouvernance des banques manquait de rigueur et d’indépendance. Elle a depuis été réformée sous des formes différentes dans différents pays, mais les résultats sont décevants, voire contre-productifs dans certains cas. Pourquoi ? En grande partie parce que les règles et les codes sont dans les mains des investisseurs, ou pire des agences, qui se sont établies en conseillers de vote et ont réduit l’évaluation de la gouvernance des entreprises à un exercice de case à cocher. La gouvernance est devenue une affaire en elle-même, loin de la réalité de la direction d’une grande entreprise. Le but est de libérer la gouvernance des mains des experts.
Le mot « gouvernance » n’était pas d’usage courant en anglais, comme en français, jusqu’à une période récente. Réapparu en langue anglaise dans les années 1960, il a connu une véritable explosion d’intérêt dans le monde académique dans les années 1980. Ce regain d’intérêt s’explique par le fait que le gouvernement est devenu une question complexe, dépendant de diverses parties prenantes ayant des liens formels et informels. En ce qui concerne les entreprises, cela résulte de la séparation de la propriété et du contrôle dans les entreprises où l’actionnariat est très dispersé, les actionnaires étant les principaux et les dirigeants les agents.
Le système de gouvernance des entreprises est très différent aux États-Unis, au Royaume-Uni et en France, où par exemple il est obligatoire pour les grandes entreprises de nommer des salariés au conseil d’administration et où la loi PACTE fixe comme objectif de permettre « aux entreprises de mieux prendre en considération les enjeux sociaux et environnementaux dans leur stratégie ». Aux États-Unis, les règles et les pratiques de gouvernance d’entreprise ne relèvent pas tant de la législation que d’une forme d’autorégulation, orchestrée notamment par la « Business Redoutable », composée des plus grands PDG américains. Cette Table Ronde a, pour la première fois, noté que les administrateurs devaient agir dans l’intérêt des clients, des employés, des fournisseurs et en dernier lieu des actionnaires. Il s’agirait d’abandonner la primauté des actionnaires et d’adopter la gouvernance des parties prenantes. À Londres, si l’inspiration originelle du code de gouvernance est venue de la Banque d’Angleterre en 1992, les principes de la gouvernance sont surtout édictés par les régulateurs, et notamment le Conseil d’Information Financière. Le code britannique actuel salue le capitalisme des parties prenantes mais ce sont les actionnaires qui conservent l’attention.
Face à un ensemble d’objectifs plus complexes et nuancés quelle est l’utilité actuelle des dispositifs spécifiques des codes de gouvernance, d’autant plus qu’ils ont souvent été mis en place pour répondre à une crise ou à des scandales. On peut ainsi s’interroger sur la pertinence de la séparation du rôle de Président et de Directeur Général, en vigueur en Grande-Bretagne et de plus en plus en France, mais beaucoup moins aux États-Unis ; de la durée et de l’indépendance des mandats des administrateurs ; quels sont l’impact et la pertinence de la question de l’équilibre des sexes et des races ; de quelle manière doit-on composer un Conseil d’Administration et quelles sont les places à accorder à l’expertise et l’expérience de ses membres. Enfin, se pose la question de la responsabilité personnelle des administrateurs.

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Installation d’Hervé Gaymard à l’Académie des Sciences Morales et Politiques

ORDRE DES LECTURES sous la coupole de l’Institut de France :

• Discours d’accueil de Monsieur Hervé Gaymard par Monsieur Thierry de Montbrial.
• Lecture de la Notice sur la vie et les travaux du Cardinal Roger Etchegaray par Monsieur Hervé Gaymard, membre de l’Académie.
• A l’issue de cette cérémonie, Monsieur Vincent Montagne remettra à Monsieur Hervé Gaymard son épée d’académicien.

Édouard Balladur, ancien Premier ministre, est intervenu en séance le lundi 23 janvier dernier sur le thème annuel de la bonne gouvernance.

Thème de la conférence : Réflexions sur la Vème République : pour parvenir à une bonne gouvernance, des institutions efficaces sont nécessaires, elles ne sont pas suffisantes

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Monsieur le Chancelier,
Monsieur le Président,

Monsieur le Secrétaire perpétuel,

Mesdames,

Messieurs,

Je remercie votre Académie de m’avoir invité à m’exprimer sur les institutions de la V^e République et sur la bonne gouvernance.

Je suis attaché à la V^e République. L’originalité de ses institutions est évidente : l’Assemblée nationale ne doit pas être la seule à décider en dernier ressort, le pouvoir doit être partagé entre elle et un exécutif stable et fort à la tête duquel se trouve le Président de la République.

J’ai connu la IV^e République au temps où j’ai commencé à servir l’État. Elle a fait œuvre utile en matière économique comme en matière européenne, mais l’instabilité et la faiblesse du pouvoir exécutif l’ont rendue incapable d’inventer l’avenir de son empire colonial en voie d’émancipation, si bien qu’en 1958 c’est son existence même qui a été mise en cause par la menace d’une insurrection militaire.

La V^e République a créé un régime mixte où le pouvoir exécutif existe sans l’investiture préalable de l’Assemblée nationale, mais où celle-ci peut renverser le gouvernement. Il a fait face à de multiples épreuves et les a surmontées.

Pour moi il était important que la V^e République fût le régime de tous, pas seulement celui du parti regroupant les fidèles inconditionnels de son fondateur. Cela supposait que son usage fût adapté à l’évolution des circonstances et des mentalités grâce à une alternance des partis au pouvoir. À mes yeux, c’était la condition même de sa durée.

Les hasards de la vie ont fait que je suis intervenu en plusieurs circonstances dans son évolution durant une période de près de 50 ans :

S’agissant du quinquennat présidentiel voulu par Georges Pompidou en 1973, il souhaitait démontrer, après l’échec du référendum en 1969, que le Président avait toujours la possibilité d’y recourir. C’est ce qu’il fit en 1972 en demandant aux Français de valider l’entrée de la Grande-Bretagne dans le marché commun. Il obtint plus de 60 % des suffrages, mais près de 40 % d’abstentions, ce qu’il ressentit comme un échec, en quoi je ne suis pas persuadé qu’il eût raison. Aujourd’hui on en rêverait ! Cela le conduisit en 1973 à modifier la Constitution. Il me précisa ses intentions, alors que j’étais Secrétaire général de l’Élysée : il souhaitait libérer le Président de la République, élu pour une longue période de sept ans, de l’obligation de vérifier qu’il bénéficiait toujours de la confiance des Français, ce qui le conduisait à prendre des initiatives, référendum ou dissolution de l’Assemblée nationale, qui pouvaient échouer et l’entraîner à la démission. Il en concluait qu’un mandat réduit de sept à cinq ans libèrerait le Président de cette contrainte. Pour Georges Pompidou, il n’était pas question d’instituer grâce au quinquennat une sorte de continuité entre l’élection du Président et celle de l’Assemblée nationale qui la suivrait. Bloqué par le Parlement, il dut renoncer. En 2002, lorsqu’on décida de réduire le mandat présidentiel à cinq ans, on s’imagina qu’une réaction automatique du corps électoral dans ces deux élections successives garantirait au Président à peine élu le soutien d’une majorité parlementaire. En 2022, il a été démontré que cette automaticité était un leurre. J’ajoute que la simultanéité de ces deux élections résulte en bonne partie du hasard puisque, depuis le décès du Président en avril 1974, l’élection de son successeur a toujours lieu au printemps.

*          *

*

En 1983, alors que j’avais quitté le service de l’État depuis plusieurs années, je décidai de publier un article prônant ce que j’ai appelé la « cohabitation ».

Le Président alors en exercice était de gauche alors que la droite ambitionnait de gagner les prochaines élections législatives. Dès lors, deux hypothèses étaient évoquées : soit que les deux pouvoirs législatif et exécutif refusent de coopérer, soit qu’ils l’acceptent, le Président demeurant à l’Élysée et la nouvelle majorité constituant le gouvernement. Je pris position pour cette deuxième solution, la plus conforme à la démocratie et surtout celle qui évitait une crise de régime qui aurait conduit à la fin de la V^e République. Pour moi, celle-ci devait devenir le bien de tous ; l’acceptation de la cohabitation en était le prix.

Ma position, critiquée par une partie de l’opinion, finit par s’imposer. En 1986 quand la droite remporta les élections législatives, chacun se résigna, le Président à exercer une part fort réduite du pouvoir exécutif, l’opposition victorieuse à constituer le gouvernement autour d’un Premier ministre issu de ses rangs.

Cette cohabitation acquise de justesse en 1986 fut parfois houleuse, mais elle créa une tradition, si bien qu’on y eut recours en 1993 pour deux ans et en 1997 pour cinq ans. Ce ne furent pas les plus mauvais gouvernements de la V^e République.

Aujourd’hui, la situation est différente. Le gouvernement ne dispose que d’une majorité relative à l’Assemblée, ce qui rend sa survie aléatoire, mais ce n’est pas une cohabitation. La cohabitation c’est le partage du pouvoir exécutif entre deux tendances différentes et pas l’affaiblissement du pouvoir exécutif lorsqu’il ne dispose pas d’une majorité absolue à l’Assemblée, ce qui s’était déjà vu entre 1988 et 1993.

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En 1993, le gouvernement que je dirigeais a fait voter deux révisions constitutionnelles, non prévues dans mon discours de politique générale mais rendues nécessaires par les circonstances.

L’atmosphère politique était lourde, les problèmes de financement des partis politiques donnaient lieu à des contestations fréquentes, l’affaire du sang contaminé mettait en cause l’action d’un ancien Premier Ministre dont certains juges de droit commun estimaient qu’elle pouvait relever de leur juridiction en raison de dispositions trop générales et confuses de la Constitution concernant la Haute Cour de Justice. Il fallait que les choses fussent clarifiées.

La première réforme concernait le Conseil Supérieur de la Magistrature. Elle modifiait sa composition afin que les magistrats y fussent majoritaires, précisait ses pouvoirs en ce qui concerne l’avancement des magistrats et prévoyait que lorsqu’il siégeait comme conseil de discipline pour les magistrats du siège il était présidé par le Premier Président de la Cour de cassation et pour les magistrats du Parquet par le Procureur général. En somme, il s’agissait d’accentuer le caractère corporatiste du statut des magistrats. En cela, réforme peu heureuse. Quinze ans plus tard, je proposerai que les magistrats élus par leurs pairs ne détiennent plus la majorité au Conseil Supérieur.

Elle concernait également la responsabilité pénale des ministres dont la Constitution de 1946 prévoyait qu’ils étaient responsables des crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions, et relevaient de la Haute Cour, élue par l’Assemblée nationale au début de chaque législature. La Constitution de 1958 prévoyait l’institution d’une Haute Cour de Justice, composée de membres élus en nombre égal par l’Assemblée nationale et le Sénat. La compétence de cette Haute Cour était mal définie et le risque existait, en 1993, que l’affaire dite du sang contaminé ne fût revendiquée par les juridictions de droit commun au mépris des principes édictés par la loi des 16-24 août 1790, toujours en vigueur, et qui prévoit dans son article 13 : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ».

Le principal mérite de la réforme de 1993 est d’avoir créé une juridiction spécialisée, la Cour de Justice de la République, dont le champ de compétence est strictement défini : connaître des crimes et délits commis par les membres du gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions, c’est-à-dire ceux en rapport avec la conduite des affaires de l’État.

La seconde réforme de la Constitution fut rendue à mes yeux nécessaire par la décision du Conseil constitutionnel du 13 août 1993 annulant une partie de la loi sur l’immigration adoptée peu auparavant.

Cette loi avait pour objet de transcrire en droit interne la convention de Schengen ratifiée par la France le 27 juin 1991. Au nombre des mesures compensatoires de la suppression des contrôles aux frontières, prévue par la convention, figurait la règle selon laquelle un seul État était responsable du traitement d’une demande d’asile, le premier devant lequel s’était présenté le demandeur. Cette disposition visait à empêcher que des demandes d’asile pussent être déposées simultanément ou successivement dans plusieurs États membres à seule fin de permettre à leur auteur de se maintenir sur le territoire de l’un des pays signataire de la convention. La loi se bornait à faire en sorte que la France pût appliquer cette disposition.

Bien qu’il eût reconnu, deux ans auparavant, qu’il n’existait aucune contradiction entre la convention de Schengen supprimant les frontières intérieures entre États–membres de l’Union et la Constitution française, cette fois le Conseil constitutionnel avait estimé que le Préambule de celle-ci imposait à notre pays des obligations particulières en matière de droit d’asile. Le Préambule de 1946 dispose que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur le territoire de la République ». Le Conseil en tirait une double conclusion : en premier lieu, notre pays devait examiner la demande d’asile déposée par toute personne se disant persécutée pour son action en faveur de la liberté, même si son cas relevait de la compétence d’un autre État signataire de la convention de Schengen ; en second lieu, la France était tenue d’admettre cette personne sur son territoire jusqu’à ce que les autorités compétentes se fussent prononcées sur son cas.

Cette décision entraînait trois conséquences. D’une part, notre pays ne pouvait plus bénéficier de la contrepartie prévue par la convention de Schengen à la suppression des contrôles aux frontières ; d’autre part, il était le seul signataire de la convention à se trouver dans cette situation ; enfin, la France devenait l’instance d’appel unique vers laquelle auraient convergé inévitablement la plupart des demandes d’asile rejetées par les autres États liés par la convention de Schengen. 560.000 demandes avaient été examinées par ces États en 1992, et 90 % avaient été rejetées. Je ne pouvais me résigner à accepter pareille situation.

À l’évidence, si nous voulions éviter que notre pays y fût confronté, il fallait réviser la Constitution afin de mettre fin à toute contradiction entre le respect des accords de Schengen et les dispositions du Préambule. Une telle révision supposait l’accord du Président de la République.

L’affaire s’engagea mal. Celui-ci était très réticent, ne voulait pas inscrire le projet de loi de révision à l’ordre du jour du Conseil des ministres, se déclarait même décidé à terminer son mandat en défenseur du droit d’asile. Après avoir consulté le Conseil d’État qui valida la position du gouvernement, je parvins à le convaincre d’accepter la réforme qui fut adoptée par les deux chambres du Parlement réunies en Congrès.

Ainsi, la Constitution modifiée annulait implicitement la décision du Conseil constitutionnel, si bien que le texte de la loi qui avait été voté fut rétabli dans sa rédaction originelle. La Constitution l’emportait, ce que certains ont appelé un « lit de justice ». Si je ne m’abuse, c’était sans précédent et demeura sans suite.

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Une quinzaine d’année plus tard, alors que les controverses sur la Constitution, son sens et son avenir n’avaient pas cessé, le Président récemment élu créa un Comité sur la réforme des institutions comprenant des hommes politiques, des journalistes, des professeurs de droit constitutionnel et dont la présidence me fut confiée alors que j’avais quitté la vie publique en 2007. J’acceptais, et le titre donné à notre rapport fut « Pour une V^e République plus démocratique ». Il me semblait qu’il fallait tenir compte de l’évolution des esprits et des leçons de l’expérience, et que le pouvoir exécutif fût mieux contrôlé, le Parlement renforcé dans ses attributions et des droits nouveaux reconnus aux citoyens.

Les discussions au sein du Comité se terminaient pour chaque proposition par un vote acquis à la majorité, mais je proposai un usage permettant à ceux qui avaient manifesté leur désaccord d’en publier les motifs dans les annexes du rapport. Ce fut le cas pour quatre d’entre eux, dont les deux vice-présidents, ce qui ne manqua pas de rendre les débats moins passionnés dès lors que chacun était assuré d’être entendu.

La plupart de nos propositions furent acceptées par le gouvernement. Il les fit voter par le Parlement réuni en Congrès en 2008.

En ce qui concerne l’encadrement des pouvoirs de l’exécutif, le recours du Président à l’article 16 fut réformé afin que le Conseil constitutionnel en contrôlât mieux l’exercice ; le Président fut autorisé à s’adresser au Congrès, sa prise de parole pouvant donner lieu à un débat sans vote ; quant aux nominations aux fonctions les plus importantes, pour les rendre moins discrétionnaires, elles furent soumises à l’avis préalable des commissions parlementaires compétentes de chaque assemblée, l’audition des candidats étant rendue publique et la vérification des capacités des bénéficiaires ainsi mieux assurée.

En ce qui concerne l’extension des droits du Parlement, il fallait qu’il pût mieux remplir son rôle de vote de la loi et de contrôle du gouvernement, et cessât de ressembler à une chambre d’enregistrement. La discussion parlementaire en séance publique se fait désormais sur la base du texte adopté par la commission compétente, la moitié de l’ordre du jour prioritaire est fixée par la conférence des Présidents, les assemblées peuvent adopter des résolutions en tous domaines, le recours à l’art.49-3 qui permet d’engager la responsabilité du gouvernement sur le vote d’un texte a été limité, la Cour des comptes s’est vu expressément attribuer le soin d’assister le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement.

Pour l’attribution de droits nouveaux aux citoyens ont été institués un défenseur des droits leur permettant de saisir les pouvoirs publics quand ils les estiment méconnus et, novation fondamentale, la Question Prioritaire de Constitutionnalité dite QPC qui permet aux citoyens d’étendre le contrôle du Conseil constitutionnel aux textes en vigueur et appliqués avant comme après 1958, contrôle a posteriori qui s’ajoute au contrôle a priori des dispositions législatives adoptées depuis 1958.

En revanche, ne furent pas retenues par le gouvernement des propositions de natures diverses tel le partage des responsabilités entre le Président et le Premier ministre, le premier définissant la politique de la nation et le second la conduisant, ce qui eût rendu à l’avenir plus difficile encore toute cohabitation. De la même manière, ne furent pas précisées les responsabilités militaires respectives du Président, chef des armées, et du Premier ministre, responsable de la défense nationale.

Enfin, le gouvernement n’a pas retenu non plus la modification du parrainage des candidatures à l’élection présidentielle prévoyant un mode de sélection des candidats par un collège de quelque cent mille élus, soit plus du double du nombre de personnes susceptibles, dans le système actuel, de parrainer les candidats, dispositif qui aurait permis au premier tour de l’élection présidentielle d’offrir aux citoyens la possibilité d’un choix clair entre les représentants des principaux courants politiques.

Furent rajoutées par le gouvernement quelques dispositions techniques, mais surtout une, infiniment politique, prévoyant que le Président ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs et ne peut présenter à nouveau sa candidature avant cinq ans, une fois que le mandat qui suit les deux siens, et auquel il lui est interdit de prétendre, est lui-même parvenu à son terme.

Cette novation source de complication ne me paraît pas heureuse. Bien des détournements pourraient être utilisés pour surmonter la limitation ainsi fixée : une révision constitutionnelle avant la fin du second mandat supprimant la limite est toujours possible et notre pays marcherait alors sur les traces peu enviables de l’Azerbaïdjan, du Venezuela, de l’Algérie, du Cameroun, de l’Ouganda ou du Tchad. Une inversion des rôles est également possible, sur le modèle russe : le président Poutine, élu deux fois et ne pouvant pas se présenter une troisième, devenant le Premier ministre du président Medvedev qu’il a contribué à faire élire puis lui succédant une fois supprimée dans la constitution l’interdiction d’exercer plus de deux mandats. Chacun appréciera s’il s’agit là d’une référence flatteuse.

Telle qu’elle est, cette réforme constitutionnelle de 2008 est de loin la plus importante de celles intervenues au cours de la V^e République : 77 propositions de la Commission ont été retenues modifiant ou créant 41 articles de la Constitution.

Des critiques ont été formulées contre elle, elle aurait dénaturé les institutions de la V^e République. Elles ne sont pas toutes convaincantes. D’une part, les textes essentiels à la vie de la Nation (révisions constitutionnelles, lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale) continuent de faire l’objet d’une inscription prioritaire à l’ordre du jour et les lois de finances et de financement de la sécurité sociale peuvent donner lieu à l’engagement illimité de la responsabilité du Gouvernement selon le mécanisme de l’article 49-3 ; d’autre part, l’élargissement de la possibilité pour les assemblées parlementaires d’adopter des résolutions est encadré, puisque leur recevabilité est soumise à l’appréciation du Gouvernement, qui peut s’opposer à leur inscription à l’ordre du jour s’il estime qu’elles seraient de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiendraient des injonctions à son égard. Si la révision constitutionnelle de 2008 a modifié certains des mécanismes du parlementarisme rationnalisé, c’est pour les adapter aux conséquences du fait majoritaire sans pour autant s’en affranchir totalement. Il suffit de comparer la procédure législative résultant de cette révision à celle en vigueur dans les grandes démocraties parlementaires pour se convaincre que l’« exception française » n’a, en cette matière, pas disparu, le pouvoir exécutif dispose de moyens dont il rêverait en Allemagne, en Grande-Bretagne, en Italie, aux Etats-Unis.

En effet, les réformes ainsi introduites ont-elles conduit à la revalorisation du rôle du Parlement ? Les résultats obtenus ne sont guère à la hauteur des espérances.

La discussion en séance publique non plus sur le texte initial du Gouvernement mais sur le texte du projet de loi tel qu’amendé par la commission était la plus importante. Elle ne s’est traduite ni par un renforcement du rôle du Parlement ni par une amélioration de la qualité de la loi. L’objectif poursuivi était que les discussions techniques se déroulent en commission, la séance publique étant le lieu privilégié du débat proprement politique. Cet objectif n’a pas encore été atteint, s’il doit l’être jamais : les amendements techniques et rédactionnels n’ont pas disparu de la séance publique et la distinction entre le technique et le politique est demeurée lettre morte. Bien que l’actuel gouvernement ne dispose que d’une majorité relative à l’Assemblée et que la majorité du Sénat lui soit hostile, le Parlement se borne encore le plus souvent à amender ou sous-amender les projets de loi du gouvernement.

La révision constitutionnelle prévoyait que les projets de loi devaient être assortis d’une étude d’impact. Celle-ci devait permettre de répondre à trois questions : faut-il une loi pour régler le problème posé ? Dans l’affirmative, les inconvénients résultant de la mesure proposée sont-ils proportionnés aux bénéfices escomptés ? S’il existe plusieurs scénarios de mise en application de la mesure envisagée, quel est celui qui présente le plus d’avantages pour le moins d’inconvénients ?

Il aurait suffi que le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel attachassent à l’existence de l’étude d’impact la même importance que le pouvoir constituant de 2008. Tel n’a pas été le cas. Tout se passe comme si les études d’impact, souvent fertiles en lacunes dans l’évaluation des effets positifs ou négatifs des mesures législatives envisagées, se résumaient à un exposé des motifs à peine amélioré.

S’agissant du renforcement du rôle du Parlement, la réforme a imparfaitement atteint ses objectifs sans parvenir à modifier le comportement des parlementaires.

En ce qui concerne les droits des citoyens, la création de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a mis en majesté le juge constitutionnel et dans la judiciarisation de la vie publique qui en résulte certains ont voulu voir la marque d’un recul de la démocratie représentative.

Le contrôle de la conformité des lois à la Constitution, introduit dans la pratique de notre droit depuis une date relativement récente, était auparavant réservé au contrôle des lois adoptées mais non encore promulguées, de sorte que seul le « flux » des lois nouvelles pouvait ressortir de ce contrôle, à la diligence des plus hautes autorités de la République et de soixante parlementaires. Les lois existantes, c’est-à-dire celles antérieures à 1958 et celles sur lesquelles, pour des raisons diverses, le Conseil constitutionnel ne s’était pas prononcé demeuraient valides, sans qu’il fût loisible au juge judiciaire ou administratif de les déclarer contraires à la Constitution quand bien même cette contrariété aurait été évidente.

Cette situation présentait un double inconvénient. D’une part, l’existence de textes législatifs manifestement contraires à la Constitution introduisait un élément de trouble dans l’ordre juridique et était susceptible de priver les citoyens de la faculté de faire valoir la plénitude de leurs droits ; d’autre part, les lois existantes pouvaient tomber sous le coup de l’appréciation de cours supranationales telles la Cour de Justice de l’Union Européenne, la Cour Européenne des Droits de l’Homme, et même un juge national, judiciaire ou administratif, pouvait priver la loi de son effet s’il estimait que le traité devait prévaloir sur la loi contraire.

La réforme de 2008 ajoute au contrôle a priori un contrôle a posteriori que peut déclencher tout justiciable estimant que la loi dont il lui est fait application comporte des dispositions contraires aux droits et libertés que la Constitution garantit. La question peut être soulevée devant n’importe quel juge, judiciaire ou administratif, qui la renvoie à sa cour suprême. S’ils l’estiment nouvelle et sérieuse, la Cour de cassation ou le Conseil d’État selon le cas renvoient la question au Conseil constitutionnel, qui statue dans les trois mois.

Le mécanisme de la QPC n’a pas seulement permis de purger les inconstitutionnalités flagrantes entachant les lois votées avant 1958. Le nombre d’affaires jugées chaque semaine par le Conseil constitutionnel est de deux à quatre, malgré le filtrage opéré par le Conseil d’État et la Cour de cassation. Il s’ensuit que le Conseil constitutionnel juge près de trois fois plus d’affaires par an qu’avant la révision constitutionnelle de 2008 et que le nombre de QPC jugées a dépassé le nombre total des lois qui ont fait l’objet d’un contrôle a priori depuis 1958. Le Conseil constitutionnel est devenu une véritable juridiction, où se déroulent audiences publiques et où résonnent les plaidoiries, ce sont des pans entiers du droit positif qui sont remis en cause, en matière pénale, fiscale, sociale, commerciale, civile. La QPC a permis à la Constitution d’irradier toutes les branches du droit.

Elle confère au juge constitutionnel un rôle central dans le jeu d’aller-retour entre le Parlement et lui. La censure a posteriori de la loi oblige le Parlement à légiférer « sous contrainte », notamment lorsque le contrôle du Conseil constitutionnel porte sur la proportionnalité des restrictions apportées aux droits et libertés. C’est le cas ces dernières années pour les décisions rendues en matière pénale (garde à vue, détention, perquisitions, saisies, transaction pénale, régime pénitentiaire, exécution des peines, sanctions tombant sous le coup de la règle non bis in idem) ou dans la lutte contre le terrorisme (zones de sécurité, consultation de sites djihadistes, saisies de données informatiques). Faut-il en conclure que la démocratie représentative est supplantée par une «démocratie des droits » dont l’acteur majeur serait le juge, et non plus les élus de la Nation ?

Le plus souvent, que le Parlement soit contraint de « revoir sa copie » tient aux imperfections mêmes de la loi et à l’obstination parfois déraisonnable du Gouvernement, qui persiste à croire que l’adoption d’une loi suffit à régler tous les problèmes. On peut former le vœu que le Conseil d’État exerce une vigilance accrue sur la constitutionnalité des textes dont il est saisi et que le législateur en tienne compte.

Quoi qu’il en soit, il est heureux, quelque critique que l’on puisse adresser à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que les droits et libertés des citoyens soient mieux protégés que naguère grâce à la Constitution elle-même.

Pour en terminer évoquons les relations entre l’Union européenne et la France et leur traduction constitutionnelle.

Révisée le 25 juin 1992 dans la foulée de l’adoption du traité de Maastricht, la Constitution en son article 54 offre au président de la République, au Premier ministre, au président de l’une ou l’autre assemblée ou à soixante députés ou soixante sénateurs la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel pour qu’il se prononce sur la conformité d’un traité à la Constitution. S’il constate une contrariété entre l’engagement international souscrit par la France et la Constitution, le Conseil constitutionnel en conclut que celui-ci ne peut être approuvé ou ratifié qu’après que la Constitution aura été préalablement révisée.

En 2004, lorsque le président de la République a demandé au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité à la Constitution du traité établissant une Constitution pour l’Europe, le Conseil a conclu à la nécessité d’une révision constitutionnelle, intervenue le 1^er mars 2005. Mais le peuple a refusé au président de la République, par la voie du référendum, l’autorisation de ratifier le traité. Le chef de l’État usa du même mécanisme lorsque, en 2007, il saisit le Conseil constitutionnel pour savoir si le traité de Lisbonne, soumis cette fois à l’approbation du Congrès, nécessitait une révision de la Constitution. Constatant que celui-ci était très voisin du traité établissant une Constitution pour l’Europe, le Conseil a conclu à nouveau à la nécessité de réviser la Constitution, ce qui fut fait le 4 février 2008 mais par la voie parlementaire.

Cette révision constitutionnelle fait expressément référence au traité de Lisbonne. L’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique international est clairement affirmée. De nouvelles limitations de souveraineté imposeraient une nouvelle rédaction des dispositions constitutionnelles.

Cette approche prudente fait obstacle à tout glissement automatique de notre droit vers le fédéralisme. Les engagements européens de la France ne sont compatibles avec la Constitution que s’ils ne contiennent aucune clause contraire à celle-ci, s’ils ne mettent pas en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis et s’ils ne portent pas atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale et préservent notre identité constitutionnelle. Cet équilibre fragile est précieux, il témoigne de la plasticité et de la solidité de la Constitution.

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Au cours des soixante années écoulées, trois étapes principales ont marqué l’évolution institutionnelle de notre pays : la première a concerné la répartition des pouvoirs soit au sein de l’exécutif, représenté par le Président et le Premier ministre, soit entre l’exécutif et le législatif ; la deuxième a réduit le champ de la souveraineté nationale au profit de l’Europe ; la troisième, en 2008 avait pour objet d’assurer un meilleur équilibre des pouvoirs en rendant la Constitution plus démocratique.

Sous la IIIe République il y eut trois réformes de la Constitution ; sous la IVe République il y en eut une ; sous la Ve République, il y en eut vingt-et-une concernant l’indépendance de l’Algérie, l’élection du Président au suffrage universel, le Conseil Supérieur de la Magistrature, la Cour de Justice de la République et l’affirmation de la souveraineté nationale en 1993, l’institution du quinquennat en 2002, l’extension des compétences de l’Europe en 2008 et la réforme d’ensemble tendant à encadrer l’exercice du pouvoir exécutif, à revaloriser le rôle du Parlement et à instaurer des droits nouveaux pour les citoyens. Il faut y ajouter les droits nouveaux apportés ou adossés au Préambule de la Constitution, ce qui renforce le rôle des juges chargés d’interpréter ces droits, le plus souvent en élargissant leur propre pouvoir.

Voilà une performance inattendue pour un régime qui au départ se disait décidé à créer des institutions stables et qui se révèle être le champion toutes catégories des innovations constitutionnelles. Pour autant nombre des problèmes qui se posent à la France aujourd’hui n’ont pas été résolus et donnent lieu à d’innombrables propositions venant de tous les horizons et concernant tous les secteurs de la vie publique. C’est devenu comme un jeu, une loterie. Que ne veut-on changer dans la constitution selon les fantaisies du moment ? Mieux vaudrait ne pas vouloir toujours être à la mode, c’est le moyen le plus sûr d’être démodé, car souvent les idées changent de camp, passant de la droite à la gauche en fonction des circonstances et des intérêts. C’est le propre de l’histoire.

La réforme de la Constitution restera longtemps un sujet de débat. Nous n’avons rien perdu de notre fièvre d’innovation.

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De bonnes institutions sont indispensables, mais elles ne sont qu’un instrument au service du pouvoir. Reste à celui-ci à en faire un bon usage. Comment parvenir à une bonne gouvernance ? Question légitime car il me semble que depuis des années l’on se consacre davantage à modifier la Constitution qu’à se soucier d’une meilleure gouvernance, ce qui explique bien des difficultés auxquelles notre pays est aujourd’hui confronté ! Mais, sujet périlleux pour qui ayant exercé des fonctions gouvernementales se risque à le traiter ; il n’échappera pas au soupçon d’être indulgent pour ses propres erreurs et implacable pour les fautes d’autrui. Un tel donneur de conseil peut-il être impartial ? Essayons !

Premier objectif, avoir un projet. C’est aujourd’hui plus difficile que jamais. Notre pays est la proie d’un sentiment de déclassement aussi bien national qu’international auquel il faut répondre par des réformes courageuses et crédibles rendues particulièrement difficiles par l’effritement de toutes les autorités, qu’elles soient politiques, religieuses, culturelles, sociales, morales. Ce projet doit être ambitieux, concerner tous les domaines où l’action courageuse des pouvoirs publics est indispensable. Il doit aussi être sincère.

Il faut être décidé à l’appliquer en excluant toute démagogie. Celle-ci consiste, pour séduire le plus grand nombre, à mentir en sachant qu’on ment, en étant résolu à ne pas tenir des promesses dont on sait qu’elles ne sont qu’illusions trompeuses. Elle détruit la confiance du peuple envers ceux auxquels il a fait crédit pour le gouverner. La démagogie est le véritable cancer de la démocratie.

Deuxième objectif, composer un bon gouvernement, c’est-à-dire ne pas redouter les fortes personnalités et les talents affirmés qui parfois s’accompagnent d’ambitions mal dissimulées. Ne choisir que des personnalités de second ordre pour être sûr de les dominer est la marque d’un complexe d’infériorité. Pour gouverner ses semblables, mieux vaut avoir confiance en soi sans pour autant sombrer dans l’autosatisfaction.

Ce gouvernement ne doit pas être trop nombreux ; il faut éviter la fragmentation des compétences qui, sous couleur de respect de la diversité, est en réalité inspirée du désir de faire plaisir aux uns et aux autres tout en diluant leur autorité. Quand il y a une multitude de ministres, certains n’ont d’autorité que sur une sous-direction, ou simplement un bureau de ministère, voire un simple comité dont les réflexions demeurent lettre morte.

Troisième objectif, le Premier ministre doit composer un cabinet qui évite les sureffectifs. Il peut comporter des personnalités diverses issues du monde culturel, de la presse ou de l’économie, mais essentiellement des fonctionnaires qui, eux, connaissent mieux l’État, ses structures, ses forces et ses lacunes. Le Premier ministre n’a pas à se mêler de tout, mais il est responsable de tout. Tout lui passe entre les mains, tout est soumis à sa signature, mais, comme il ne peut ni tout savoir ni tout contrôler, il ne peut souvent que déléguer ses pouvoirs. C’est dire l’importance d’être entouré de collaborateurs compétents et vigilants qui lui permettent d’accomplir avec efficacité sa tâche en évitant les pièges.

Quatrième objectif, pour agir avec rapidité et efficacité, il faut s’appuyer sur l’administration et lui faire confiance. De nos jours, elle est l’objet de critiques multiples, on déclare la vouloir plus obéissante, plus imaginative, plus juste. Je voudrais la défendre, dussé-je être soupçonné de partialité puisque j’en suis issu.

La France est un État-nation. Elle l’est depuis l’origine, elle existe parce que durant dix siècles l’État a rassemblé ses provinces, unifié la langue, modernisé le droit. L’administration a joué un rôle irremplaçable au XIX^e siècle et au XX^e siècle quand, durant les cent cinquante années qui ont suivi la Révolution française, la France a connu des insurrections, des guerres, des défaites, des occupations de tout ou partie de son territoire, et une bonne quinzaine de changements de régimes. C’est la permanence d’une administration forte qui lui a permis de survivre. D’une certaine manière, c’est le plus grand, le plus durable succès de Napoléon qui l’avait simplifiée et modernisée, un succès de politique intérieure.

Depuis plus de soixante ans, la V^e République a créé la stabilité gouvernementale, la volonté politique peut s’exercer sur l’administration sans être contredite par elle. Celle-ci est loyale, mieux vaut faire confiance à ceux qui la dirigent même s’ils peuvent, comme normal, avoir des opinions politiques qui leur sont personnelles. Il appartient au gouvernement de lui donner des directives claires et d’en suivre l’exécution, il en a tous les moyens. Il n’existe pas d’administration frondeuse face à un gouvernement qui sait ce qu’il veut. L’administration ne prend le pouvoir que lorsque le gouvernement est faible et inconstant. Il serait dangereux d’instituer en France un système des dépouilles à l’américaine dans lequel, en fonction du résultat des élections, tous ceux qui dirigent les services de l’État cèderaient la place à d’autres.

L’administration n’est pas refermée sur elle-même et ses membres ne sont pas tous issus des mêmes catégories sociales, l’École nationale d’administration tellement critiquée a comporté dès l’origine deux concours, un concours étudiants et un concours fonctionnaires. Dans la plupart des corps existent également des nominations au tour extérieur, si bien que, par exemple, au Conseil d’État l’Assemblée générale compte en son sein une majorité de Conseillers d’État qui, à l’origine, n’étaient pas titulaires du grade d’auditeur, celui du début de la carrière, ce qui est bien la preuve d’une large ouverture. J’ajoute qu’un certain nombre de corps avaient des recrutements particuliers tels que le concours d’Orient pour les diplomates, ou celui des sous-préfets pour le corps préfectoral.

La suppression de l’ENA affaiblira l’administration puisqu’on veut désormais procéder à des recrutements décidés par des comités au sein desquels figurent, à côté de personnalités venues de divers horizons, des parlementaires, ce qui est le meilleur moyen de ne pas échapper au soupçon de politisation.

Quant à la suppression de certains corps de l’État, ils ne sont pas tous comparables, il existe des métiers qui nécessitent des spécialistes pour les exercer. On le voit bien aujourd’hui où l’on fait si souvent appel aux Préfets pour lutter contre la délinquance et le désordre, appel aux diplomates pour défendre dans le monde les positions de la France menacée par son déclassement.

Sous couleur d’égalité sociale, de justice et de suprématie du pouvoir gouvernemental que nul ne remet en cause, on risque d’aboutir au désordre dans l’État. Il serait utile qu’on y réfléchisse à deux fois avant de mettre fin à un système qui, au cours des siècles, a permis à la France de naître, d’exister et de subsister dans les épreuves.

J’ajoute qu’à qui gouverne s’imposent certains devoirs : par exemple, assumer la responsabilité de ses décisions, ne pas tenter de la faire porter à d’autres, exécutants ou donneurs de conseils, c’est la dignité et le prestige de sa fonction qui sont en cause, et fuir cette responsabilité porterait atteinte à sa propre réputation ; par exemple, dépasser ses seuls intérêts électoraux, parler à la France, pas seulement à ses partisans ; par exemple, expliquer ce qu’il veut faire, à quoi il veut parvenir sans craindre de lasser en évitant de se contredire.

En résumé, pour bien gouverner, il faut se montrer moins soucieux de ses droits que consacré à ses devoirs. C’est en accomplissant ceux-ci que celui qui gouverne légitime son pouvoir et marque sa trace dans l’histoire.

La tâche à accomplir est immense pour dissiper le sentiment de grand déclassement qui étreint les Français et mettre en œuvre les réformes indispensables au renforcement de notre pays affaibli par les fractures territoriales, les défaillances de la lutte contre la pollution et le réchauffement climatique et la décadence de l’État.

Deux d’entre elles ne me semblent pas présenter de sérieuses difficultés : pour la durée du mandat présidentiel, après avoir beaucoup tergiversé, je pense qu’il faudrait revenir au septennat, une fois terminé le présent quinquennat ; quant au scrutin législatif, il doit conserver son caractère majoritaire, essentiel pour l’équilibre des pouvoirs, ce qui n’exclut pas les aménagements nécessaires pour le rendre plus représentatif des diverses catégories de l’opinion.

Deux autres suscitent de graves inquiétudes : la place de l’Europe, le rôle de la justice. L’Europe est nécessaire à la France, mais la France, État-nation, est également nécessaire à l’Europe. Reste à préciser les domaines dans lesquels l’Europe est souveraine, comme ceux dans lesquels la France le demeure, elles ne peuvent l’être toutes les deux à la fois dans tous les domaines. Un code européen doit être élaboré, précisant mieux les compétences de chacun, il mettrait fin à la confusion, à l’embrouillamini des compétences et des responsabilités, code qui devrait être ratifié par tous les États de l’Union. En attendant, la sagesse doit suspendre tout élargissement de l’Europe et aménager la règle attribuant un poste à la Commission européenne à chaque membre quelles que soient sa population et ses capacités économiques, tous ne constituent pas une nation et ne sont pas un véritable État.

Resterait à assurer la supériorité de la Constitution qui émane du peuple français sur les décisions de toutes les autorités judiciaires nationales, européennes ou internationales ; là, c’est du rôle des juges qu’il s’agit et de souveraineté nationale. Cette réforme fondamentale est à ce jour restée en suspens.

La place de l’Europe, le rôle de la justice, là nous sommes loin de la bonne gouvernance !

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J’ai commencé en disant mon attachement à la V^e République, je terminerai en le répétant. Seule la V^e République, dont les institutions ont trouvé un équilibre entre les pouvoirs sans que soient remises en cause la stabilité et la force du pouvoir exécutif, est capable de faire face à tous ces défis. C’est dire l’importance des décisions qui devront être prises dans les années qui viennent ; les problèmes qu’elles posent ne manqueront pas d’être débattus devant votre Académie. La besogne ne lui fera pas défaut. Il n’y a rien là qu’elle doive redouter, après tout n’est-elle pas la seule ici à jouir de l’immortalité ?

Monsieur le Chancelier, Monsieur le Président, Monsieur le Secrétaire perpétuel, Mesdames et Messieurs, je vous remercie de m’avoir si longuement écouté.