Séance du lundi 11 janvier 2016
par M. Ronny Abraham,
Président de la Cour Internationale de Justice
M. le Président,
M. le Secrétaire perpétuel,
M. le Chancelier,
Mmes et MM. les Académiciens,
C’est pour moi à la fois un grand plaisir et un grand honneur d’être aujourd’hui devant vous pour vous entretenir de la Cour internationale de Justice. Je dois cet honneur à la bienveillance de mon éminent prédécesseur le Président Gilbert Guillaume, que je remercie, quoiqu’il me place dans la situation quelque peu inconfortable d’avoir à parler devant lui d’un sujet qu’il connaît mieux que moi.
La Cour internationale de Justice est la plus ancienne des juridictions internationales permanentes. C’est aussi celle dont la compétence est la plus étendue. Et cependant ce n’est pas celle qui est la plus connue du grand public, et même de ce qu’on pourrait appeler le public cultivé, hormis les juristes, et encore pas tous. C’est qu’en effet depuis une vingtaine d’années s’est développée une autre justice internationale, de nature répressive, qui attire davantage, pour des raisons compréhensibles, l’intérêt des médias et par suite celui du public. Depuis la création, au début des années 2000, de la première juridiction internationale pénale permanente, la Cour pénale internationale, dont le siège est à La Haye comme celui de la Cour internationale de Justice, il arrive même assez fréquemment que l’une et autre soient confondues, la plus récente étant aussi la plus célèbre.
Pourtant, dans la société internationale comme dans les sociétés nationales, rendre la justice ne consiste pas seulement à punir, mais aussi – et peut- être surtout – à régler les différends entre les sujets de droit, attribuant à chacun son dû, et assurant ainsi une certaine forme de paix sociale.
La Cour internationale de Justice, créée par la Charte des Nations Unies et installée en 1946, a pris la suite de la Cour permanente de Justice internationale créée par la Société des Nations en 1922, dont elle est la continuatrice.
Je tenterai de vous en dresser le portrait en répondant à 3 questions : d’abord, quelle est l’étendue de sa compétence ?; ensuite, quelle est sa légitimité à exercer cette compétence ?; enfin, quelle est son efficacité dans l’exercice de sa compétence ?
S’agissant du premier point, je commencerai par une observation très générale : la Cour internationale de Justice est la juridiction internationale qui possède, en théorie, la compétence la plus étendue.
Cette compétence est d’abord universelle, ou quasi-universelle. Son Statut étant annexé à la Charte des Nations Unies, tous les Etats membres des Nations Unies (193) sont automatiquement parties au Statut de la Cour et ont donc la possibilité de soumettre leurs différends à la Cour.
Elle est également la plus étendue possible ratione materiae : tout différend mettant en jeu le droit international, quel qu’en soit l’objet, peut lui être soumis. Les arrêts de la Cour témoignent de la grande diversité des affaires dont elle a à connaître ; au cours de ces dernières années, elle a par exemple tranché des différends relatifs à la délimitation de frontières terrestres ou maritimes, d’autres portant sur le recours à la force et la protection de la souveraineté territoriale, ou encore mettant en jeu le droit international des immunités.
J’ajoute que la Cour n’a pas seulement compétence pour trancher des différends en rendant des arrêts obligatoires – on parle alors de « compétence contentieuse ». Elle peut aussi, selon son Statut, être saisie notamment par les organes politiques des Nations Unies – je fais référence à l’Assemblée générale et au Conseil de sécurité – de demandes tendant à ce qu’elle donne un avis sur toute question de droit international – on parle alors de la « compétence consultative » de la Cour.
Une fois ce décor posé, il faut toutefois noter qu’il existe trois limites à la compétence de la Cour, inhérentes à sa nature même de juridiction chargée de veiller au respect de la règle de droit par les entités souveraines que sont les Etats.
La première limite tient à ce que la Cour, en raison même de sa nature judiciaire, n’est compétente pour trancher que les différends d’ordre juridique, et qu’elle ne peut donc connaître de différends de nature politique. Il est assez évident que cette distinction n’est pas toujours aussi tranchée en pratique qu’en théorie, puisqu’on trouve des aspects ou une dimension juridiques dans la plupart des différends politiques, et que les différends juridiques sont quant à eux marqués de façon quasi-systématique par un arrière-plan (ou des enjeux) politiques. Quoi qu’il en soit, il est constant que la Cour, dans l’exercice de sa fonction judiciaire, doit faire abstraction des considérations politiques. Cela ne veut pas dire qu’elle ignore le contexte historique, politique, économique, dans lequel s’inscrivent les affaires qui lui sont soumises – la plupart de ses arrêts contiennent d’ailleurs une partie décrivant ce contexte – ; toutefois elle ne peut en tenir compte en tant que tel dans le cadre de son raisonnement juridique. C’est là la première restriction apportée à la compétence générale de la Cour telle que je l’ai définie tout à l’heure.
La deuxième limite à cette compétence tient à la qualité des Parties aux affaires portées devant elle : seuls les Etats peuvent se présenter devant la Cour. Son exclues de son champ de compétence ratione personae tant les organisations internationales que les personnes privées. Cette affirmation est valable y compris s’agissant des organisations internationales de droit public, qui ne peuvent ester devant la Cour.
La première de ces exclusions est peut-être regrettable, quoiqu’elle s’explique parfaitement par le contexte historique dans lequel est née la juridiction internationale permanente. Aujourd’hui, il existe des organisations internationales qui exercent des compétences souveraines en lieu et place de leurs Etats membres et s’engagent dans des relations juridiques avec des Etats tiers qui peuvent donner naissance à des différends. Un exemple frappant de ce phénomène est celui de l’Union européenne.
La seconde exclusion a quant à elle pour effet d’empêcher la Cour de connaître de différends entre un Etat et une entité privée, même dans le contexte d’une relation transnationale, situation de plus en plus fréquente dans la société internationale actuelle. C’est ce qui explique, par exemple, que la résolution des différends entre Etats et investisseurs étrangers soit confiée à des tribunaux arbitraux, car de tels différends échappent à la compétence de la Cour. Sur ce point, il convient tout de même de noter qu’un Etat estimant qu’un de ses ressortissants ne s’est pas vu accorder par un Etat tiers – notamment l’Etat accueillant un investissement – le traitement qui lui était dû en vertu des règles de droit international applicables peut toujours se tourner vers la Cour pour engager la responsabilité de cet autre Etat par le biais d’une action en protection diplomatique. C’est par exemple ce qu’a fait la République de Guinée dans l’affaire Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c. République démocratique du Congo), qui a donné lieu à plusieurs arrêts de la Cour au cours de la dernière décennie [1]. (1) Toutefois, lorsqu’il prend fait et cause pour son ressortissant par le biais de la protection diplomatique, c’est bien un différend interétatique que l’Etat requérant porte devant la Cour. Donc, si une telle action peut permettre de faire entrer dans le champ de compétence ratione materiae de la Cour des domaines du droit qui en sont souvent exclus en raison de la qualité des sujets de droit concernés – je pense toujours typiquement au droit des investissements internationaux, ou bien aux droits de l’homme –, elle n’aboutit pas à changer la nature purement interétatique des procédures devant la Cour.
J’en viens maintenant à la troisième limite à la compétence très générale de la Cour, qui est au cœur de la grande majorité des exceptions d’incompétence soulevées par les Etats défendeurs dans les affaires portées devant elle. Cette limite tient à ce que la compétence de la Cour est dite consensuelle, ce qui signifie que le consentement des Etats parties à une affaire est indispensable à cette compétence, dont il forme la base. Pour que la Cour connaisse d’une affaire, il ne suffit pas en effet que les deux Etats qui s’opposent devant elle soient parties à son Statut – ils le sont presque tous –, il faut aussi que l’un et l’autre aient consenti à la juridiction de la Cour, sachant qu’aucun Etat n’y est tenu.
Ce consentement peut être donné pour le différend particulier soumis à la Cour, par la voie d’un « compromis ». Mais il peut aussi avoir été donné à l’avance, par le biais de plusieurs mécanismes juridiques distincts. D’abord, les Etats parties au Statut peuvent faire une déclaration facultative par laquelle ils acceptent la juridiction obligatoire de la Cour (en vertu de l’article 36, paragraphe 2 du Statut). À ce jour, soixante-douze Etats, soit un peu plus d’un tiers des Etats membres des Nations Unies, ont formulé de telles déclarations. Ces dernières sont souvent assorties de réserves, qui excluent du consentement ainsi donné certaines matières ou certains types de différends que les Etats ne souhaitent pas voir soumis à la Cour. Une autre façon pour les Etats d’exprimer leur consentement à la juridiction de la Cour est de conclure des traités multilatéraux de règlement des différends, dont l’objet est précisément de prévoir les règles et procédures applicables entre les parties en matière de règlement des différends. L’exemple le plus souvent cité de ce type de traité est le traité américain de règlement pacifique, ou Pacte de Bogotá, auquel sont parties la grande majorité des Etats latino-américains. Enfin, les Etats peuvent choisir d’inclure dans un traité une clause compromissoire, conférant compétence à la Cour pour connaître de tout différend relatif à l’interprétation, à l’application ou à l’exécution du traité. On compte environ trois cents traités contenant une clause donnant compétence à la Cour internationale de Justice, et les clauses compromissoires contenues dans des traités bilatéraux ou multilatéraux constituent la principale base de compétence au titre de laquelle les Etats ont saisi la Cour depuis sa création.
Naturellement, les Etats ont tendance à refuser de se soumettre à la compétence de la Cour dans les domaines – ou dans les situations – mettant en cause leurs intérêts essentiels, ce qui a pour effet de limiter le nombre de différends dont la Cour peut effectivement connaître. Il s’agit là d’une limite inévitable en l’état actuel de la société internationale, dans laquelle il est évidemment inenvisageable que soit acceptée aujourd’hui une règle selon laquelle tous les Etats seraient soumis d’office à l’autorité d’une juridiction internationale chargée d’arbitrer leurs différends. Une telle situation correspondrait à l’idéal de la prééminence du droit, ou de la rule of law, dans la société internationale. Elle ne correspond pas à la réalité présente.
J’en viens maintenant au deuxième point que je souhaitais aborder, à savoir celui de la légitimité de la Cour internationale de Justice à exercer sa compétence, lorsque celle-ci est établie. Je crois pouvoir affirmer que la Cour bénéficie d’une forte légitimité dans la communauté internationale telle qu’elle est actuellement. L’augmentation constante du nombre d’affaires portée devant la Cour au cours des dernières décennies témoigne de la confiance que les Etats lui accordent. Il en va de même de la décision de reconnaître la juridiction obligatoire de la Cour conformément à l’article 36, paragraphe 2 de son Statut, auquel j’ai déjà fait référence ; l’année dernière encore, deux nouvelles déclarations de ce type ont été déposées, le 14 janvier par la Grèce et le 23 juin par la Roumanie
Cette légitimité est d’abord fondée sur le mode d’élection des juges, et sur la composition de la Cour. L’article 4, paragraphe 1 de son Statut prévoit que « [l]es membres de la Cour sont élus par l’Assemblée générale et par le Conseil de sécurité sur une liste de personnes présentées par les groupes nationaux de la Cour permanente d’arbitrage … ». L’article 10, paragraphe 1 précise que, pour être élus, les candidats doivent réunir la majorité absolue des voix à l’Assemblée générale et au Conseil de sécurité. Un tel mode d’élection, qui fait intervenir à travers ces deux organes l’ensemble des Etats membres des Nations Unies, garantit en tant que tel la légitimité des membres de la Cour à exercer leurs fonctions, et donc de la Cour elle même à exercer sa compétence. En outre, cette légitimité est renforcée par la composition de la Cour. Je rappelle que l’article 3, paragraphe 1 du Statut indique que la Cour se compose de quinze membres, et précise qu’elle ne peut comprendre plus d’un ressortissant du même Etat. D’abord, le Statut prévoit que ces membres sont élus « parmi les personnes jouissant de la plus haute considération morale, et qui réunissent les conditions requises pour l’exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions judiciaires, ou qui sont des jurisconsultes possédant une compétence notoire en matière de droit international ». De tels critères garantissent la capacité des membres de la Cour à accomplir la mission importante que la Charte leur confie. Ensuite, et surtout, le Statut prévoit également que les membres de la Cour, en plus de réunir individuellement les conditions requises, doivent « assur[er] dans l’ensemble la représentation des grandes formes de civilisation et des principaux systèmes juridiques du monde ». Ce principe s’est traduit dans la pratique par l’introduction de quotas permettant d’assurer une répartition des membres de la Cour entre les principales régions du globe. Aujourd’hui, la Cour est composée de trois juges venant d’Afrique, de deux juges venant d’Amérique latine et des Caraïbes, de trois juges ressortissants de pays d’Asie, de cinq juges d’Europe occidentale et autres Etats, et de deux juges d’Europe orientale. Il est de pratique constante, même si cela ne correspond à aucune règle écrite, que siège à la Cour un juge ressortissant de chacun des cinq membres permanents du Conseil de sécurité.
J’ajouterai deux observations.
D’abord, il me semble que l’équilibre dans la composition de la Cour ne tient pas seulement à cette diversité géographique, mais qu’elle tient aussi à la diversité des origines professionnelles de ses membres. Si tous sont des juristes qualifiés, certains sont issus du milieu universitaire, d’autres de la diplomatie, d’autres enfin ont été magistrats dans leurs juridictions nationales. Cette diversité a pour conséquence l’existence d’approches différentes et complémentaires au sein de la Cour. Celle-ci statuant par principe en formation plénière, ses arrêts sont le fruit d’un équilibre recherché entre ces différentes approches. Je rappelle par ailleurs que la Cour travaille dans deux langues officielles : le français et l’anglais. Le principe du bilinguisme est respecté à tous instants, et chaque décision est produite dans les deux langues. Non seulement une telle exigence permet d’assurer la qualité des arrêts produits, mais elle implique nécessairement d’apprécier les nuances entre les concepts juridiques issus des différents systèmes de droit, et de clarifier le raisonnement suivi par la Cour dans ses décisions.
Enfin, il me semble pouvoir affirmer que la légitimité de la Cour est aussi fondée sur la qualité de sa production depuis sa création. La Cour, comme sa devancière, a en effet développé une jurisprudence importante dans de nombreux domaines du droit international, jurisprudence qui est très largement reprise par les autres juridictions composant aujourd’hui le paysage judiciaire international. Au-delà de l’autorité de la chose jugée stricto sensu, qui ne vaut que pour les parties au différend jugé, il est largement admis qu’un arrêt de la Cour exprime le droit international et que, à ce titre, il intéresse l’ensemble des Etats en ce qui concerne les points de droit qui ont été tranchés.
Ainsi, tant le cadre d’action imposé à la Cour par son Statut, et donc par la Charte, que son activité effective garantissent la légitimité de l’exercice par celle-ci de ses fonctions judiciaires.
Je finirai cette présentation en abordant une question qui est souvent posée : celle de l’efficacité de la Cour dans l’exercice de sa compétence. D’emblée, je noterai que cette efficacité est, selon moi, réelle, mais qu’elle est nécessairement limitée.
Elle est réelle, d’abord, parce que depuis sa création, la Cour a rendu cent vingt et un arrêts dans des affaires mettant en cause soixante-dix-neuf Etats, ce à quoi il faut ajouter vingt-sept avis consultatifs. Tous les arrêts rendus au fond par la Cour sont autant de différends résolus, et autant de situations qui auraient pu aboutir à un conflit ouvert et qui ont trouvé une issue pacifique. Dans la grande majorité des cas, ses arrêts sont exécutés spontanément – c’est d’ailleurs un des aspects positifs du principe selon lequel la compétence de la Cour est basée sur le consentement des Etats : des Etats ayant consenti à la juridiction de la Cour sont plus susceptibles d’exécuter ses décisions de plein gré. Au cours des dernières années, la Cour a ainsi réglé des différends de nature variée impliquant des Etats d’Amérique du Sud, d’Afrique, d’Asie, et d’Europe, certains trouvant leur origine dans des faits remontant à plusieurs décennies.
Toutefois, l’efficacité de la Cour est nécessairement limitée. Ceci est dû en partie à la nature même de sa compétence, qui dérive du consentement des sujets de droit ayant capacité à ester devant elle. En effet, comme je l’ai dit les Etats préfèrent souvent éviter de soumettre à une juridiction internationale la résolution de différends mettant en cause leurs intérêts essentiels. Les conflits internationaux les plus sensibles ne sont donc pas soumis à la Cour par la voie contentieuse et celle-ci ne peut pas, bien sûr, s’en saisir d’office.
Ceci est dû en outre aux différences fondamentales entre la société internationale et les sociétés nationales, et en particulier au fait que les voies d’exécution envisagées par le Statut sont en pratique limitées. En théorie, c’est au Conseil de sécurité de veiller à la bonne exécution des arrêts de la Cour. En effet, en vertu de l’article 94, paragraphe 2 de la Charte des nations Unies, « [s]i une partie à un litige ne satisfait pas aux obligations qui lui incombent en vertu d’un arrêt rendu par la Cour, l’autre partie peut recourir au Conseil de sécurité et celui-ci, s’il le juge nécessaire, peut faire des recommandations ou décider des mesures à prendre pour faire exécuter l’arrêt. » En pratique, toutefois, le Conseil de sécurité n’a jamais pris de mesures coercitives en application de cette disposition, certes – et c’est là la raison principale – parce que la question de l’inexécution se pose rarement, mais aussi en partie parce que le Conseil a été hésitant à user de ses pouvoirs coercitifs, pouvoirs dont il ne pourrait d’ailleurs pas toujours faire usage en raison du processus décisionnel en son sein. Un exemple bien connu d’inexécution d’une décision obligatoire de la Cour est celui de l’affaire Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique), dans le cadre de laquelle les Etats-Unis ont procédé à l’exécution d’un ressortissant mexicain en violation d’une obligation leur incombant en vertu d’une ordonnance en indication de mesures conservatoires adoptée par la Cour [2].
L’efficacité de l’action de la Cour est donc, nécessairement, imparfaite. Néanmoins, il me semble important de retenir que, dans l’ensemble, les arrêts de la Cour sont très correctement exécutés par les Etats concernés ; cela explique d’ailleurs que de nouvelles affaires lui soient soumises régulièrement – on ne peut en effet que supposer que la volonté des Etats de régler pacifiquement leurs différends par la voie judiciaire se serait essoufflée s’ils avaient constaté qu’une telle démarche était vaine en pratique.
En guise de conclusion, je pense pouvoir dire que la justice internationale est une œuvre imparfaite, certes, mais que c’est une œuvre nécessaire et porteuse d’espoir. On peut regretter que les sujets de droit international ne soient pas soumis d’office à la compétence obligatoire d’une juridiction internationale à caractère permanent, mais la réalisation d’un tel idéal est utopique dans la société internationale telle qu’elle est actuellement.
Quoi qu’il en soit, la nécessité d’avoir une juridiction mondiale travaillant dans l’intérêt de la paix s’impose aujourd’hui avec autant de force qu’au moment de la signature de la Charte, et, bien qu’imparfaite, la justice internationale accomplit une œuvre significative. Celui qui se consacre à la justice internationale a le sentiment d’œuvrer pour le bien commun.
[1] Voir : Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c. République démocratique du Congo), exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 2007, p. 582; Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c. République démocratique du Congo), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 2010, p. 639; Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c. République démocratique du Congo), indemnisation, arrêt, C.I.J. Recueil 2012, p. 324.
[2] Voir : Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique), arrêt, C.I.J. Recueil 2004, p. 12 ; Demande en interprétation de l’arrêt du 31 mars 2004 en l’affaire Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique) (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique), mesures conservatoires, ordonnance du 16 juillet 2008, C.I.J. Recueil 2008, p. 311 ; Demande en interprétation de l’arrêt du 31 mars 2004 en l’affaire Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique) (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique), arrêt, C.I.J. Recueil 2009, p. 3.