Séance du lundi 3 mai 2004

Au cours de la période 1959 / 1969, a été mis en oeuvre le Traité de Rome créant la Communauté Economique Européenne. Cette période a été dominée par la puissante personnalité du Général De Gaulle dont le Gouvernement a eu la responsabilité d’adapter la France au Marché Commun.

Cette communication traite d’abord de la politique d’adaptation de la France qui conduisit à des transformations profondes de son économie et à un progrès économique et social indiscutable. Je me situe sur ce point dans la ligne du thème retenu pour la réunion des cinq Académies en 2003 : “ changement et progrès ”.

Je voudrais, d’autre part, montrer comment la politique européenne de la France entraî na des changements d’ordre institutionnel par rapport au Traité et aux conceptions de certains de ses auteurs et exerça une influence sur l’évolution ultérieure de la Communauté.

Tels sont les objectifs de cette analyse qui ne peut décrire évidemment dans le détail, la période considérée.

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Le 25 mars 1957 six pays européens : France, Allemagne Fédérale, Italie, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg signent à Rome le Traité instituant la Communauté Economique Européenne et celui créant l’Euratom. De longues et difficiles négociations avaient préparé ces textes, mais leur nécessité était apparue urgente à cause de deux événements internationaux dramatiques : le 4 novembre 1956 les chars soviétiques entrent à Budapest ; le 5 novembre, l’URSS envoie à la France et à la Grande-Bretagne un ultimatum leur enjoignant de mettre fin à l’opération militaire menée avec Israël contre la nationalisation du canal de Suez décidée par Nasser. Le Président Eisenhower somme le Premier Ministre de Grande-Bretagne d’arrêter l’opération. Une relance de l’Europe s’impose.

Le 6 novembre, le Président Guy Mollet et le Chancelier Konrad Adenauer se rencontrent à Paris et décident de surmonter les conflits d’intérêt et de dissiper une certaine méfiance réciproque. “ L’Europe, déclare Adenauer, sera notre revanche ”.

Le 22 janvier 1957 la Chambre des Députés se prononce en faveur des Traités, l’opposition provenant des Communistes et des Gaullistes, tandis que Pierre Mendès-France prononce de sérieuses mises en garde.

L’année 1958 verra se détériorer jour après jour la situation de la France : opérations militaires en Algérie, crise monétaire et financière aiguë, fragi lité des gouvernements successifs. En juin 1958 le Général De Gaulle revient au Pouvoir.

André Malraux dans ses Anti-Mémoires retrace une conversation qu’il a, à ce moment là, avec le Général : “ La question principale est de savoir si les Français veulent refaire la France ou s’ils veulent se coucher. Il s’agit donc de refaire l’Etat, de stabiliser la monnaie, d’en finir avec le colonialisme ”.

A la veille de la mise en application des Traités Européens, et notamment du Traité créant le Marché Commun, la question se pose de savoir quelle sera l’attitude du Général De Gaulle à l’égard de la Construction Européenne, car il a manifesté dans les années précédentes son hostilité à la CECA, à la CED et aux efforts d’union des pays Européens.

Rien ne sera cependant changé par le nouveau gouvernement en ce qui concerne les décisions prises concernant le Marché Commun. Ce n’est pas seulement parce que De Gaulle respecte la signature de la France, mais parce qu’il voit l’utilité du Marché Commun pour le développement des Six Etats de l’Europe et en particulier pour le développement de la France.

Dans les Mémoires d’Espoir il écrit “qu’il entend s’appliquer à certains points essentiels”. Il s’agit de la compétition internationale parce que c’est le levier qui peut soutenir la marche de nos entreprises, les contraindre à la productivité, les amener à s’assembler, les entraîner à la lutte au dehors. D’où ma résolution de pratiquer le Marché Commun qui n’est encore qu’un cadre de papier, d’aller à la suppression des douanes entre les Six, de libérer largement notre commerce mondial”. (T.I p. 143).

Il définira en une formule synthétique la politique de rénovation économique qu’il entend mener : ” expansion, productivité, concurrence, concentration, voilà bien évidemment les règles qui doivent dorénavant s’imposer à l’économie française traditionnellement circonspecte, conservatrice, protégée et dispersée ”.

A partir de 1959 le Gouvernement de la nouvelle Vème République va mener une politique européenne active en étroite concertation avec l’Allemagne Fédérale de Konrad Adenauer. Trois hommes y contribueront avec constance et talent. A Paris, Maurice Couve de Murville, Ministre des Affaires étrangères et Olivier Wormser Directeur des affaires économiques au Quai d’Orsay, à Bruxelles Robert Marjolin qui a été nommé, en 1958, Vice-Président Français de la Commission de la Communauté Economique Européenne.

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Pour réaliser les changements considérables qui s’imposent à l’économie française, si l’on veut remplir “ le cadre de papier ” du Traité, l’adaptation doit être conduite à partir d’une conception d’ensemble et de manière globale : de simples interventions ponctuelles, non coordonnées, ne sauraient suffire. De plus, l’adaptation doit se faire sans retard, car la concurrence européenne et internationale se présentera bientôt à l’économie française. Enfin la politique d’adaptation doit être conduite dans la durée : la Constitution de la Vème République qui assure la continuité et la stabilité de l’Exécutif, le permet et le garantit.

Quels sont les principaux axes de cette politique d’adaptation ?

D’abord fournir au développement de l’économie une base saine. C’est l’objet des mesures prises à la fin de 1958 sur la base du rapport du Comité Rueff : réduction du déficit budgétaire ; limitation des emprunts du Trésor pour financer le déficit ; dévaluation du franc.
Puis abandonner le triptyque caractéristique de l’évolution passée de l’économie française : inflation pour stimuler la croissance ; protection ; dévaluation et lui substituer un nouveau triptyque : maîtrise des prix ; libération des échanges ; stabilité du taux de change.
Donner ensuite au Plan de modernisation et d’équipement, qui devient un Plan indicatif, la responsabilité d’établir les tendances lourdes de l’économie, d’identifier les problèmes à moyen terme, de dé finir les conditions d’un équilibre économique et financier global, en bref, d’élaborer une stratégie.
Stimuler la recherche et favoriser les programmes de développement d’activités nouvelles. Un Délégué général à la Recherche, assisté d’un Haut Conseil Scientifique est créé.
Mener enfin les actions sectorielles qui tiennent compte de la création du Marché Commun.

Une loi d’orientation agricole définit une politique vigoureuse destinée à moderniser l’agriculture et à lui permettre de tirer profit de la politique agricole commune, à laquelle le gouvernement français est attaché, parce qu’elle doit compenser l’ouverture du marché français de produits industriels.

Dans le domaine de l’énergie, un plan progressif de réduction de la production charbonnière est engagé, l’industrie nucléaire est développée ; Elf Aquitaine est créé pour gérer le pétrole saharien.

Dans les secteurs des banques et des assurances une restructuration est entreprise pour accroître la dimension des unités et la compétitivité du marché financier.

Toutes ces actions sont menées avec détermination par les gouvernements de Michel Debré et de Georges Pompidou. Seules des réformes dites structurelles ne sont pas mises en oeuvre ; elles avaient été recommandées par un second Comité Rueff mais elles apparaissent devoir susciter trop d’opposition de la part des secteurs concernés. Le rapport Rueff II sera donc discrètement écarté.

Il y a en effet des résistances qui se manifestent dès 1959, comme on peut s’y attendre dès que les mentalités et les comportements des acteurs de l’économie sont bousculés. Contenues au départ par la volonté de l’opinion de laisser au Général De Gaulle résoudre le problème algérien et par l’autorité dont jouit le chef de l’Etat, elles se manifesteront surtout à la fin du premier septennat et à partir de l’élection présidentielle de 1965.

La vigilance du Général De Gaulle ne faiblira pas. C’est ainsi qu’en 1963, alors qu’apparaît le risque d’une poussée inflationniste, il demande au gouvernement d’adapter une politique rigoureuse à l’égard de laquelle le Premier Ministre et le Ministre des Finances sont réservés, dans le souci de maintenir la croissance et l’emploi.

Le ballottage de l’élection présidentielle de 1965 est dû, à la fois, au mécontentement à l’égard d’une politique économique opposée aux facilités et aux conséquences de la politique du Général De Gaulle à l’égard de la Commission Européenne de Bruxelles.

Capables d’un effort pour surmonter une crise, les Français se lassent rapidement d’un effort continu que requiert notamment une politique d’adaptation à des changements extérieurs ou intérieurs.

En mai-juin 1968 ce sera l’explosion étudiante, qui entraînera une grève générale et de fortes revendications salariales susceptibles de compromettre les résultats jusqu’ici acquis. La crise sociale surmontée, la secousse subie par l’économie française entraînera des sorties de capitaux et des remous sur le marché des changes. Une dévaluation du franc est souhaitée dans certains milieux économiques et politiques. Le Général De Gaulle la refuse et demande au gouvernement de mettre en œuvre des mesures budgétaires rigoureuses qui s’imposaient. Le soir de la non-dévaluation de novembre 1968, le Général De Gaulle me confia sa déception : “ j’ai voulu me dit-il, redonner à la France une monnaie. Mais c’est bien difficile dans un pays qui traîne un boulet agricole et dont les chefs d’entreprise ne peuvent pas produire des machines à laver aussi bien que leurs concurrents Italiens. ”

En 1969 une page va se tourner, mais en dix ans l’économie française se sera rénovée et modernisée. Elle est désormais en mesure d’affronter la concurrence extérieure. Les droits de douane sont abolis dans le Marché Commun, une baisse du tarif extérieur commun est engagée. Cette ouverture sur l’extérieur aura été favorable à la croissance de l’économie française et à la hausse du niveau de vie. Les déséquilibres de 1958 ont été surmontés. Les appréhensions ont été dissipées. Les résistances traditionnelles dans notre société ont été, dans une certaine mesure, réduites. La politique d’adaptation aura été largement couronnée de succès.

Dans le même temps, le Marché Commun s’est consolidé. L’Union douanière est en place, la politique agricole commune commence à fonctionner.

La France est donc en mesure de participer à de nouveaux développements de la Communauté Economique Européenne. Au Sommet de La-Haye en décembre 1969, les Chefs d’Etat et de Gouvernement décident d’ouvrir les négociations relatives à l’adhésion de la Grande-Bretagne et de trois autres pays candidats. Ainsi s’amorce un processus d’élargissement qui conduira la Communauté des Six à l’Union Européenne à 25.

Pour remédier aux conséquences fâcheuses pour le Marché Commun — et notamment pour le Marché Commun agricole —, de l’instabilité des changes, les Chefs d’Etat et de Gouvernement décident la création, à terme, d’une Union Economique et Monétaire. Celle-ci sera réalisée trente ans après et l’Union Européenne sera dotée d’une monnaie : l’Euro.

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Au delà d’une adaptation économique pour les pays membres, la mise en oeuvre du Traité de Rome impliquait aussi une adaptation politique au mode de gouvernance de la Communauté déterminé par les nouvelles institutions.

Si un accord existait entre les pays membres sur les dispositions économiques du Traité, il n’y avait pas, en ce qui concerne l’évolution institutionnelle de la Communauté, un accord entre les arrière-pensées. Les inspirateurs du Traité, certains Etats, certains milieux européens voyaient dans les institutions de Bruxelles, la préfiguration d’un système fédéral dans lequel la Commission jouerait progressivement le rôle d’un gouvernement responsable devant un Parlement Européen élu au suffrage universel, le Conseil des Ministres devenant une Chambre Haute. Les Etats-Membres conservaient cependant une certaine prudence à l’égard d’une telle évolution.

Le Gouvernement français pour sa part manifesta rapidement son hostilité à une interprétation “ supranationale ” du Traité et, à plus long terme, à une organisation fédérale de l’Europe. A son avis, la géographie et l’histoire ne pouvaient conduire à la création des “Etats-Unis d’Europe”. Les nations européennes étaient profondément attachées à leur personnalité ; les Etats responsables devant leurs peuples étaient seuls habilités à prendre des décisions au sein de la Communauté, la Commission ne saurait être considérée comme un gouvernement implicite de la Communauté. En revanche, la méthode communautaire n’était pas mise en question. La commission propose des mesures d’intérêt commun, le Conseil des Ministres les décide, le Parlement donne un avis consultatif, la Commission met en oeuvre les décisions du Conseil des Ministres. L’intergouvernemental prévalait donc sur un fédéralisme tendanciel.

Ces divergences d’interprétation donnèrent lieu à des conflits entre le Gouvernement français, les Etats membres et la Commission. Deux événements les illustrent : en 1962 , l’échec de “ l’Europe politique ”, en 1965 la crise de ” la chaise vide ”.

Les signataires du Traité de Rome considéraient tous que la Communauté Economique n’était qu’un premier pas de la construction européenne et qu’il serait plus tard nécessaire de progresser sur le plan politique.

Le Général De Gaulle souhaite, pour sa part, agir vite. Il déclara dès 1960 : “ ma politique va à l’institution du concert des Etats européens afin qu’en développant entre-eux des liens de toutes sortes, grandisse leur solidarité. Rien n’empêche de penser qu’à partir de là, et surtout s’ils sont un jour l’objet d’une même menace, l’évolution puisse aboutir à une Confédération. ”

Aussi propose-t-il à ses partenaires qu’ils discutent régulièrement ensemble de défense, de politique étrangère, de culture. Le Général qui était hostile à la participation de la Grande-Bretagne au Marché Commun parce qu’elle avait toutes chances de provoquer sa dilution du Marché Commun en une zone de libre-échange, pensait que sa proposition, indépendante du Traité de Rome et des institutions du Marché Commun, pouvait intéresser la Grande-Bretagne hostile à toute forme de supranationalité.

Considérée avec intérêt par les partenaires de la France, cette proposition fut l’objet d’une négociation conduite par M. Christian Fouchet, qui aboutit à ce que l’on a appelé le “ Plan Fouchet ”. Les domaines de la défense, de la politique étrangère, de la culture, de la protection des libertés, seraient gérés par des institutions communes sur une base intergouvernementale, sous l’autorité d’un Conseil de Chefs d’Etat et de Gouvernement. Un accord s’étant manifesté sur ce plan, une conférence des ministres des affaires étrangères des Six se réunit à Paris en janvier 1962. Mais une nouvelle version du projet, amendée par le Général, fut soumise aux ministres. Les ministres Belge (Spaak) et Italien (Segni) s’y opposèrent. Leur attitude hostile s’expliquait fondamentalement par la crainte qu’ils avaient de voir le Marché Commun et la Commission isolés et progressivement affaiblis et par le refus de l’entrée de la Grande-Bretagne dans la Communauté Economique. Et puis, quelle serait l’attitude de cette Europe politique à l’égard des Etats-Unis ?

Une belle occasion avait été perdue par les Six. Plus tard, il y aura dans beaucoup de pays européens une nostalgie discrète du reflet du Plan Fouchet. Les gouvernements s’efforcèrent à petits pas de faire émerger une coopération politique. Il faudra attendre décembre 1974 pour voir la création, de façon informelle, du Conseil Européen des Chefs d’Etat et de Gouvernement. Le projet de Constitution Européenne, aujourd’hui débattu, en fait une Institution de l’Union Européenne. Avec l’accord des membres de l’Union y compris la Grande-Bretagne, ce Conseil devra fonctionner sur une base intergouvernementale.

Une autre crise va conduire en 1965 à l’enterrement, si l’on peut dire, de la conception fédérale de la Communauté Economique Européenne

En mars 1965 le Président allemand de la Commission Européenne, M. Hallstein, présente à l’Assemblée Parlementaire de Strasbourg des propositions concernant le financement de la politique agricole commune pour les cinq années suivantes. Mais il ne s’agit pas seulement de mesures financières et techniques. Le Président de la Commission, soutenu par le néerlandais à l’agriculture, M. Mansholt, a greffé sur sa proposition des développements institutionnels qui peuvent modifier le fonctionnement et la nature de la Communauté :

réalisation du Marché Unique le Ier juillet 1967 plus de six ans avant l’échéance prévue par le Traité de Rome ;
attribution à la Communauté de “ ressources propres ” se substituant aux contributions des Etats-Membres et directement perçues et gérées par la Commission ;
reconnaissance à l’Assemblée de Strasbourg d’une certaine initiative financière, d’un pouvoir d’amendement au budget que la Commission pourrait accepter ou refuser, et le pouvoir de contrôles semblables à ceux d’un Parlement national.

Cette proposition, qui s’inspire d’une interprétation supranationale du Traité, entend créer une relation fondamentale entre la Commission et le Parlement Européen, se substituant à celle qui existait entre la Commission et le Conseil des Ministres. Les institutions européennes prennent le pas sur les Etats.

Le Benelux, l’Italie, l’Allemagne, favorables en principe à la supranationalité, font preuve de réserve, car ils ne veulent pas aller aussi loin. La France pour sa part va lancer une offensive contre la Commission. N’ayant pu obtenir la dissociation du règlement financier nécessaire au financement de la politique agricole commune (proposition qu’il accepte) des autres dispositions d’ordre institutionnel (qu’il rejette), le gouvernement français décide le Ier juillet 1965 de ne plus siéger à Bruxelles et de retirer son Représentant permanent auprès de la Communauté Européenne. Le 9 septembre 1965 le Général De Gaulle annonce qu’à compter du Ier janvier 1966, le Gouvernement français refusera le passage à la règle de la majorité dans les décisions du Conseil des Ministres. Ainsi se trouve contesté, pour la première fois, un article essentiel du Traité dont la renégociation est demandée.

Aucun partenaire de la France n’est prêt à remettre en cause cette disposition du Traité. C’est l’impasse.

Les réactions de l’opinion en France, le ballottage de l’élection présidentielle à la fin de 1965, vont conduire le Général De Gaulle à assouplir sa position et à accepter de reprendre les négociations avec les partenaires de la France . En janvier 1966 interviendra le “ Compromis de Luxembourg ”. Le Traité ne sera pas modifié, le vote à la majorité restant la règle ; mais lorsque des intérêts importants, d’un ou de plusieurs partenaires seront en jeu, le Conseil des Ministres devra poursuivre les négociations jusqu’à parvenir à une solution acceptée par le pays concerné. Une décision ne peut donc pas être imposée à un pays par un vote majoritaire sur une question que celui-ci juge d’intérêt fondamental. De plus, la Commission ne pourra plus rendre publiques ses propositions avant d’en avoir saisi le Conseil. L’échec du Président Hallstein aura pour effet de maintenir définitivement la Commission dans un rôle non-gouvernemental car le Compromis de Luxembourg n’a jamais été remis en question après 1965 par aucun Etat-Membre de la Communauté ou de l’Union Européenne.

Il est intéressant de constater qu’à l’égard du projet de la Constitution Européenne, les discussions relatives au vote à la majorité qualifiée, et les résistances de l’Espagne et de la Pologne, sembleraient conduire à un “ compromis ” qui rappelle le Compromis de Luxembourg ; dans le cas où il s’agirait d’une décision relative à un intérêt important d’un Etat-Membre, il serait possible de revenir au système de pondération retenu par le Traite de Nice.

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Dans les années suivantes, les progrès de la Construction Européenne feront reconnaître à la Commission des pouvoirs spécifiques de caractère quasi fédéral :

fixation des prix agricoles et gestion du FEOGA ;
mise en œuvre de la politique commerciale commune et représentation des Etats-Membres dans les négociations commerciales internationales ;
décisions au titre de la politique de concurrence ;
conduite de la politique d’aide au développement à travers le Fonds Européen de Développement.

Si au cours du développement de la Communauté Européenne, puis de l’Union Européenne, la Commission ne sera plus considérée comme un futur Gouvernement de l’Europe, son rôle de proposition, de médiation, de gestion sera sans cesse affermi, son Président participera à côté des Chefs d’Etats et de Gouvernement, au Conseil Européen.

Depuis les discussions enflammées sur la supranationalité et le fédéralisme européen on a vu ainsi s’établir progressivement un équilibre entre la défense des intérêts nationaux et les nécessités d’une gestion efficace de la Communauté ou de l’Union. Les positions théoriques, trop éloignées des réalités européennes, se sont assouplies pour tenir compte des exigences du progrès de l’Union. Si la future Constitution de l’Union donne la prédominance à l’intergouvernemental, qui peut nier qu’au sein de l’Union Monétaire, la Banque Centrale Européenne n’est pas une institution de type fédéral ? Mais c’est le Conseil des Ministres de l’Economie, qui garde la responsabilité de la coordination des politiques économiques et budgétaires.

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Cinquante ans après le début du processus de Construction de l’Europe, à la Communauté des Six va succéder l’Union des 25. Le temps des adaptations n’est donc pas fini pour les membres de cette Union.

La France, comme ses partenaires, se trouve devant trois défis :

le défi de l’élargissement : comment participer et contribuer au fonctionnement d’une Union hétérogène par la taille, par le niveau de développement, par les structures des divers Etats-Membres. La France devra faire face aux modifications qui se produiront dans des domaines auxquels elle avait marqué son attachement : la politique agricole commune, le financement de l’Union, le rôle des fonds structurels notamment. D’une manière générale les Etats-Membres devront donner aux institutions de l’Union des moyens de gérer avec efficacité leurs intérêts communs dans la concurrence mondiale.

Cependant l’élaboration et la mise en œuvre des politiques communes sera sans doute plus difficile. Sera-t-il possible de parvenir dans les domaines de la politique étrangère et de la défense à cette “ Europe Européenne ” capable de mener une action qui fasse valoir ses intérêts ? A l’heure actuelle, la diversité des conceptions des Etats-Membres à l’égard des relations avec les Etats-Unis n’incite pas à un grand optimisme.
le défi de l’union économique et monétaire. La création de l’Euro exige des Etats qui ont voulu entrer dans la zone euro des efforts économiques et financiers importants. Il s’agit maintenant de faire fonctionner correctement l’Union Monétaire et d’assurer la force de l’Euro en pratiquant, dans chaque Etat-Membre, une discipline budgétaire et des adaptations de la politique économique qui soient compatibles avec celles des pays partenaires et avec la politique monétaire de la Banque Centrale Européenne.
le défi de la mondialisation : le développement de marchés mondiaux des produits, des services, des capitaux intensifie la concurrence extérieure à laquelle doit faire face l’Union ainsi que chacun de ses membres. L’effort de compétitivité devra s’accroître et se réaliser par les voies de la recherche et de l’innovation, de la formation des hommes, de l’interpénétration des activités de production et des investissements sur les marchés de l’Union et sur les marchés extérieurs. La concurrence ne sera plus désormais entre des entreprises et des nations, mais entre des grands ensembles. A la concurrence Europe/Etats-Unis viendra s’ajouter la concurrence croissante de la Chine, de l’Inde et, demain, après son redressement, de la Russie.

Même si les problèmes actuels ont changé de nature et de dimension par rapport à ceux des années Cinquante et Soixante, l’évocation du passé peut utilement servir à faire face aux exigences du présent et de l’avenir.