Séance du lundi 7 février 2011
par M. Pierre Mazeaud
L’intérêt général fait partie de ces notions dont on est familier mais qui, curieusement, résistent à la définition, ou en tout cas s’y prêtent difficilement. C’est sans doute la rançon de la richesse de son contenu mais aussi d’une incontestable faculté d’adaptation. Le doyen Vedel jugeait l’intérêt général « indéfinissable en ce sens que, selon les temps, les lieux et les opinions, elle (la notion) reçoit des contenus fort variables. » Mais la vitalité de la notion ne tiendrait-elle pas précisément à la difficulté dans laquelle on est de pouvoir en donner une définition satisfaisante, d’autant qu’elle se réfère davantage à des objectifs qu’elle n’est fondée sur des certitudes.
Pourtant, cet intérêt général n’a cessé de faire partie de mes fréquentations. J’ai fait très tôt sa connaissance dans ma famille. J’ai appris à mieux le connaître en m’attachant à servir deux hommes d’exception, dont il conditionnait l’action. Je veux parler de Michel Debré et de Jean Foyer. Je me suis efforcé de le faire prévaloir aussi souvent que je l’ai pu mais, je le reconnais, avec des résultats variables, dans le cours de mon action publique, et j’en avais d’ailleurs fait le thème central du discours que j’ai prononcé à l’Élysée au seuil de l’année 2006 en qualité de Président du Conseil constitutionnel. Cet intérêt général, il est en tout cas au cœur de l’histoire de notre pays. Qu’il se dénomme « bien commun », « intérêt commun », « intérêt de la Couronne », « intérêt public », « intérêt national », « intérêt de l’État », il a le plus souvent servi d’objectif aux actions qui ont assuré sa grandeur, et c’est assurément parce que l’intérêt royal s’est largement confondu avec l’intérêt général, incarné par quelques grands Rois et quelques grands ministres et servi sans états d’âme – au point de se confondre parfois avec la raison d’État – par les légistes à un moment crucial de son histoire, que ce pays a pu surmonter les multiples épreuves qui ont accompagné son édification.
Il serait long et sans doute faudrait-il une autre communication pour traiter de la lente évolution au cours de laquelle aucune véritable définition n’a été retenue. Les Grecs et notamment Thucydide pour lequel « toute politique devrait être attachée au souci du bien commun, à la droiture », inspirèrent les légistes.
À partir du XVIIe siècle, les conceptions s’affrontent au cours des siècles suivants : morale et vertu, utilité commune, intérêt commun, en accord ou au contraire s’opposant à saint Thomas d’Aquin pour lequel « le bien est supérieur à l’utilité car l’intérêt est considéré comme subjectif et matériel tandis que le bien est objectif et naturel. »
Bientôt la politique en quelque sorte l’emportera quand les rois de France considéreront que le Parlement devrait s’abstenir de faire porter leur contrôle sur cette notion d’intérêt général car ce serait verser dans un contrôle d’opportunité.
À la Révolution, alors que les encyclopédistes ne traitent pas de ce problème, seul Rousseau précisera que l’intérêt général est l’expression de la volonté générale comme dépassement des intérêts particuliers. C’est tout au contraire à la seule Assemblée qu’appartient l’analyse refusant qu’il puisse exister un juge de la loi, idée odieuse à la Révolution française.
Par la suite c’est en fonction d’une vision que l’on aura de la démocratie que se construit l’idée que l’on doit avoir de l’intérêt général. Qu’en est-il aujourd’hui alors que cette notion n’a pas de statut constitutionnel ?
En ce qui me concerne, plusieurs des fonctions qu’il m’a été donné d’exercer m’ont fait approcher au plus près la notion qu’il me revient d’évoquer aujourd’hui devant vous. C’est à partir de deux d’entre elles que je souhaiterais mener cette réflexion, car je ne peux m’empêcher de constater que si le Parlement a avec l’intérêt général une relation privilégiée, le Conseil constitutionnel a été amené, au fil des années, à en faire un usage qu’il me paraît intéressant de tenter d’expliciter. C’est à partir de cette double appartenance, si je puis dire, que s’est développée ma réflexion.
– I –
Dans la tradition française, c’est au Parlement qu’il appartient de déterminer l’intérêt général. Mais il s’avère qu’aujourd’hui, il peine à bien remplir cette fonction. Ce sont ces deux points que je vais successivement exposer.
Le Parlement, incarnation de l’intérêt général : cette donnée constitue l’un des fondements essentiels du système institutionnel français et, plus généralement, de notre droit public. Héritage de Rousseau et des principaux acteurs de la Révolution, parmi lesquels Sieyès doit être distingué, produit d’un amalgame subtil entre la théorie et l’Histoire, elle est suffisamment connue pour ne pas exiger un long développement. Dans son Introduction au droit public, Élisabeth Zoller a consacré des pages particulièrement inspirées à ce qu’il est convenu d’appeler la théorie de la souveraineté nationale, que l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen va ériger en axiome : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément ». Or cette idée de la représentation nationale, pierre fondatrice du modèle républicain français, est inséparable de la croyance en l’existence d’un intérêt public, distinct des intérêts privés et constitué des intérêts déclarés communs à l’ensemble des parties prenantes dans un contrat social. Citons Sieyès dans Qu’est-ce que le Tiers-Etat ?: « Il faut que dans la décadence même des mœurs publiques, lorsque l’égoïsme paraît gouverner toutes les âmes, il faut, dis-je, que, même dans ces longs intervalles, l’assemblée d’une nation soit tellement constituée que les intérêts particuliers y restent isolés ».
De ce concept, très fort, de la représentation nationale, qui imprègne encore le fonctionnement de notre système politique même si, on le verra, il en prévaut aujourd’hui une conception quelque peu édulcorée, découlent une série de conséquences, liées entre elles en même temps qu’inséparables de la notion d’intérêt général : le député français représente non ses électeurs, non sa circonscription, mais la nation tout entière ; chaque député étant le représentant de la nation, il représente non des intérêts particuliers, mais un intérêt national, donc général ; sa volonté étant guidée par l’intérêt général, la loi est toujours l’expression d’une volonté générale, comme le proclame l’article 6 de la Déclaration de 1789 : « expression de la volonté générale », la loi ne peut avoir qu’un objet général, et s’il en allait autrement, note Portalis, « le législateur ne serait bientôt plus que jurisconsulte, les intérêts particuliers assiégeraient la puissance législative, ils la détourneraient, à chaque instant, de l’intérêt général de la société » ; le principe de la généralité de la loi est une condition de l’égalité de tous les citoyens devant elle, comme le formule de façon si heureuse le même article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi est la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. »
Ainsi, l’intérêt général est-il au cœur du système représentatif français tel que l’ont enfanté les hommes de la Révolution et tel qu’il va être mis en œuvre par notre droit public, selon lequel le Parlement, et donc la loi, sont voués à exprimer l’intérêt général.
Or, force est de reconnaître que ce rôle du Parlement, chantre de l’intérêt général à travers le vote de la loi, n’est plus ce qu’il était longtemps resté au long d’une histoire pourtant ô combien tourmentée : il est aujourd’hui contesté, amoindri, concurrencé.
La contestation de la raison d’être du Parlement, et donc de sa vocation à incarner l’intérêt général, n’est pas un phénomène nouveau dans notre pays, qui a au contraire une longue tradition d’antiparlementarisme, faite d’apports variés. Nourrie par les événements, cette contestation a pris une forme plus déclarée à l’issue de la deuxième guerre mondiale lorsque le Général de Gaulle a entrepris de mettre en cause l’aptitude et la légitimité du Parlement à incarner seul l’intérêt général. La préoccupation apparaît dans le discours de Bayeux : « Au Chef de l’État la charge d’accorder l’intérêt général quant au choix des hommes avec l’orientation qui se dégage du Parlement. » Ainsi, ce n’est point à ce dernier qu’est imparti le rôle principal et l’on peut penser que dans la réforme d’octobre 1962, qui a permis l’élection du Chef de l’État au suffrage universel, cette considération a eu tout son poids. C’est là une des raisons pour lesquelles je n’ai jamais été favorable à ce mode d’élection. Plus incisive encore est la critique adressée à un système qui, dès lors qu’il fait la plus grande place aux partis, est jugé comme condamnant ceux que ces partis désignent pour être élus au Parlement à y représenter l’intérêt de leur parti au détriment de l’intérêt général.
L’idée est fortement exprimée dans le Tome III des Mémoires de guerre : « Je vois en l’État, non point, comme il l’était hier et comme les partis voudraient qu’il redevienne, une juxtaposition d’intérêts particuliers d’où ne peuvent sortir jamais que de faibles compromis, mais bien une institution de décision, d’action, d’ambition, n’exprimant et ne servant que l’intérêt national. » Pour le Général de Gaulle, intérêt national et intérêt général se confondent le plus souvent.
Cette contestation de la possibilité pour le Parlement d’exprimer valablement l’intérêt général, confortée par la gestion chaotique de la IVème République, explique la place faite par la Constitution de 1958 tant au référendum, procédure de recours, qu’au pouvoir exécutif, dont Michel Debré considérait d’ailleurs, comme il l’a déclaré en 1959 devant la Commission des lois de l’Assemblée nationale lorsqu’elle délibérait du Règlement de cette assemblée, qu’il est détenteur de la souveraineté nationale au même titre que les assemblées.
Contesté, le rôle du Parlement dans l’expression de l’intérêt général est aussi, désormais, un rôle amoindri.
Pour une assemblée parlementaire, déterminer l’intérêt général est assurément un objectif permanent ; il reste que, de par la nature des hommes comme de la complexité des choses, l’idéal révolutionnaire n’est pas aisé à satisfaire. Car, comme je le relevais en octobre 2006 à l’occasion d’un colloque organisé au Conseil constitutionnel sur le sujet, les mécanismes démocratiques de prise de décision font aisément plus grand cas d’un intérêt catégoriel actuel, organisé et bruyant que d’un intérêt plus ample et plus éminent, mais aussi plus diffus. Et ces mécanismes arbitrent avec difficulté lorsque la problématique devient complexe.
En outre, dans la période moderne, un certain nombre de facteurs sont venus affaiblir la relation qu’établit l’idée de la souveraineté nationale entre les représentants et l’intérêt général, notamment du fait du renforcement de leur amarrage local au détriment de l’exercice de leur fonction nationale. Ainsi en arrive-t-on à constater le glissement de la démocratie représentative à la démocratie dite participative, qui aboutit, d’une certaine façon, à privilégier les demandes exprimées par les plus bruyants, les plus diligents ou les plus influents, qui parviennent souvent à détourner, voire à oblitérer le dessein général.
Notre confrère Raymond Boudon dans une analyse pertinente, « Renouveler la démocratie, mode d’emploi », note bien « cet étiolement de la démocratie représentative au profit d’une démocratie participative », ajoutant que le pouvoir médiatique – (quel pouvoir ? on est en droit de s ‘interroger. En réalité, la presse s’est arrogé le fait d’en détenir un) – exaspère les intérêts particuliers.
Autrement dit, ajoute notre confrère, les parlementaires ne jouent plus leur rôle de représentant de la Nation. Jean Carbonnier, en juriste qu’il était, ne dit pas autre chose : « Il y a dans notre société une judiciarisation du droit objectif en droits subjectifs ». En effet cette démocratie participative, hors le fait qu’une inflation de texte répondant à des intérêts particuliers, ce qui n’est pas sain, conduit à cette judiciarisation dont la dernière et plus récente manifestation est la question prioritaire de constitutionnalité.
Il y a donc pour moi une démission du politique, donc affaiblissement de l’État, pour ne satisfaire que des intérêts catégoriels et bruyants face au seul intérêt général combien plus éminent mais plus diffus. En réalité la politique est devenue plus compassionnelle que rationnelle. L’individu en effet, tel un électron libre, tente de trouver refuge dans le communautarisme dont les exigences contribuent à dissoudre la conception et la détermination de l’intérêt général.
Un État digne de ce nom doit s’opposer à de telles dérives, sauf à y perdre son autorité. Ne laissons pas « un véritable droit à l’autonomie pour tous ». Que pensez de cette dernière proposition de loi d’un député UMP tendant à la reconnaissance d’un droit à la sexualité pour les handicapés ?
À ce glissement, contribuent des facteurs internes : la transformation de la fonction de représentation, qui s’analyse désormais davantage comme un office, dont le titulaire aspire à la pérennité, que comme une mission ne constituant qu’une élévation provisoire de celui qui en a été jugé digne par le suffrage ; le cumul des mandats, qui a pris beaucoup d’ampleur et qui a pour effet d’affaiblir l’objectif d’intérêt général en le mettant systématiquement en concurrence avec des intérêts locaux particuliers, même s’il existe, cela n’est pas contestable, un intérêt général d’ordre local. Certes, un intérêt d’ordre local. Mais si j’ai toujours été hostile à tout cumul de mandats, c’est précisément en fonction de la dilution de l’intérêt général. En effet pour des raisons liées à la seule élection locale, les parlementaires cumulards font triompher l’intérêt local sur l’intérêt général.
J’ai lu il y a quelques jours l’entretien de Jean-Noël Jeanneney dans le journal Le Monde. Je le cite : « Il faut mettre fin au cumul des mandats, bel exemple de conflit d’intérêt. Je ne parviens pas ajoute-t-il à concevoir comment on peut être à la fois ministre responsable d’une politique nationale et maire d’une grande ville dont on est voué à défendre les intérêts spécifiques. Et pour terminer : les Français sont demandeurs de l’interdiction radicale du cumul mais pas le personnel politique. Sans doute faudrait-il procéder par référendum ».
Ce glissement a aussi des causes externes, sur lesquelles je ne m’étendrai pas : personnalisation, qui privilégie l’individu par rapport à l’institution et à l’intérêt général ; toute-puissance de la communication, qui ne prend en compte l’objectif d’intérêt général que lorsqu’il sert sa cause ; poids des groupes de pression, qui sont passés de l’ombre à la lumière ; rôle prééminent de l’argent, et donc des intérêts particuliers, groupes de pression, lobbies qui défendent éventuellement des intérêts particuliers, n’ayant aucune légitimité. Au contraire, par exemple, des syndicats, représentant des intérêts communs en bénéficiant d’une légitimité sociale. Mais la différence entre de tels intérêts communs et l’intérêt général, c’est que ces derniers doivent généralement se soumettre à la loi, expression de la volonté générale.
C’est aussi à travers l’acte qui, pendant longtemps, a magnifié sa puissance, la loi, que le Parlement peut constater sa capitis deminutio, notamment illustrée au travers de deux novations. D’une part, la loi, expression de la volonté générale, fait désormais l’objet d’un contrôle de sa constitutionnalité ; de ce contrôle, auquel échappent les lois adoptées par voie de référendum, le Conseil constitutionnel a tiré la conséquence dans sa décision du 23 août 1985 (loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie), qui contribue à la démythification : «la loi votée…. n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution. » D’autre part, selon l’acception qui a fini par prévaloir de l’article 55 de la Constitution, les juges se reconnaissent désormais le pouvoir d’écarter l’application de la loi, consacrant ainsi du même coup l’amoindrissement du rôle de l’organe dont elle émane.
« Capitis diminutio » encore renforcée par ce que l’on a encore appelé « l’inversion du calendrier », votée par le parlement comme une attitude suicidaire inconsciente ! L’élection législative précédant d’un mois l’élection présidentielle – et même si les Français aiment avoir, comme disait le président Pompidou, « deux fers au chaud » – a une conséquence certaine : la majorité nouvellement élue l’est en fonction du président élu dont elle se réclame, tant est si bien que le chef de l’état devient le chef de la majorité dite présidentielle.
Certes, l’inversion peut-être en quelque sorte inversée soit par la dissolution, peu probable (quel intérêt aurait le président de dissoudre sa majorité ?), soit par la mort du président élu (hypothèse guère souhaitable).
Attaché au principe majoritaire (encore que j’eusse préféré à un tour), je reconnais ici la force des tenants du scrutin proportionnel. En effet avec le système actuel, la majorité pouvant changer, on a parlé de lignes « zigzagantes » de la défense et de la conception même de l’intérêt général. La majorité tenant à sa propre conception, ce qui ne garantit pas toujours la prise en compte, dans la conduite de la politique publique, des intérêts supérieurs de la collectivité.
Contesté, amoindri, le rôle du Parlement en tant qu’interprète de l’intérêt général est également désormais concurrencé.
Jusqu’à une époque récente, le Parlement disposait d’un monopole dans l’édiction de la norme déterminant l’intérêt général. Tel n’est plus le cas aujourd’hui, plusieurs concurrents étant apparus qui ont, nécessairement, empiété sur son rôle. Tel est certainement le cas du Président de la République dont on peut même considérer, en raison de son mode d’élection comme de son domaine d’intervention, qu’il est un représentant. Tel est aussi le cas du gouvernement, qui ne procède plus du Parlement et auquel l’article 20 de la Constitution confère un large pouvoir de décision autonome.
C’est l’autonomie qui caractérise également tant les autorités élues à la tête des collectivités décentralisées, dégagées de tout contrôle a priori, que les autorités administratives indépendantes, dont le pouvoir politique conteste la légitimité tout en les multipliant.
On aurait garde d’oublier les institutions de l’Union européenne, qui édictent des normes dans toute une série de domaines dans lesquels les États-membres tendent à perdre le monopole du droit de la détermination de l’intérêt général. L’observation vaut pour les Cours de justice européennes : la Cour du Luxembourg n’a-t-elle pas affirmé l’existence d’un intérêt général de l’Union, qui dépasse les intérêts divergents des États-membres et dont la définition relève des institutions de l’Union, et notamment du Conseil ? Quant à la Cour de Strasbourg, on connaît sa jurisprudence en matière de lois de validation, qui la conduit à censurer les motifs d’intérêt général retenus par le législateur national dès lors qu’ils ne revêtent pas un caractère impérieux, dont elle est juge.
Ainsi le rôle du Parlement dans la détermination de l’intérêt général n’est-il pas tout à fait celui que lui avait imparti les Pères du régime représentatif. Mais ceux-ci n’avaient pas non plus imaginé que la notion puisse prendre dans la jurisprudence la place qui est devenue la sienne, et tout particulièrement bien sûr, dans la jurisprudence d’un juge constitutionnel dont ils ne concevaient pas même l’existence. Tel est le deuxième objet de mon propos.
– II –
« Les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l’exercice du pouvoir législatif, ni empêcher ou suspendre l’exécution des décrets du Corps législatif, sanctionnés par le Roi, à peine de forfaiture ». Le plaisir que l’on a à rappeler ces beaux textes révolutionnaires -on pourrait ajouter d’autres citations à celle de l’article 10 de la loi des 16-24 août 1790- est grand, comme fut grande leur portée. D’une certaine façon, et dans l’esprit de la phrase de Portalis que j’ai citée tout à l’heure, ce texte trace la frontière entre l’intérêt général, domaine réservé du législateur, et les intérêts particuliers, qui échoient naturellement aux juges. Ainsi l’Assemblée constituante régla-t-elle avec les Parlements les comptes que la Monarchie n’avait pu solder.
De par son seul contenu, ce texte, application directe du principe de la souveraineté nationale, a une portée considérable. Il aura une conséquence, tout aussi considérable, celle de retirer toute assise à un contrôle de la loi par un juge, même fondé sur la Constitution. L’idée qu’il puisse exister un juge de la loi se heurtera ainsi inexorablement pendant longtemps à la tradition française telle qu’issue de la Révolution et elle ne cessera d’ailleurs de rencontrer ce mur théorique, qui lui sera encore opposé à l’occasion des débats très intéressants qui eurent lieu sur ce sujet devant la première assemblée constituante lors de l’élaboration de la Constitution de 1946. Jusque dans les années 1990 les groupes communistes de l’Assemblée nationale et du Sénat demandaient toujours la suppression de l’institution du Conseil constitutionnel.
En même temps que l’article 10 de la loi des 16 et 24 août 1790 exclut en quelque sorte les tribunaux judiciaires de l’accès à l’intérêt général, deux de ses corollaires – l’article 13 de la même loi et le décret du 16 fructidor an III – vont aboutir à la création de tribunaux d’une autre espèce, compétents pour juger des actes de l’administration, et qui, eux, à la fois paradoxalement et logiquement, vont peu à peu faire de la notion d’intérêt général l’un des éléments majeurs de leur jurisprudence, parfois même d’ailleurs à leur corps défendant. Car comme le marque le rapport que le Conseil d’État, sous l’autorité de notre confrère Renaud Denoix de Saint Marc, alors vice-président du Conseil d’État, a consacré en 1999 au sujet, « l’intérêt général est au cœur du droit public, au même titre que l’autonomie des volontés est au fondement du droit privé ». Et si l’intérêt général est au cœur de ce droit largement prétorien qu’est le droit administratif, c’est que, contrairement d’ailleurs à ce qui existe dans les pays étrangers comparables, il a consacré l’existence d’une relation privilégiée entre l’intérêt général et ces notions-clés du droit public français que sont le service public, le domaine public, l’ouvrage public, le travail public : « elles ne peuvent être définies », constate le même rapport, « que par référence avec la notion première d’intérêt général et trouvent en elle leur raison d’être ». Ainsi le juge administratif a-t-il été amené à faire un large usage de l’intérêt général, soit lorsque la loi pose elle-même une condition d’intérêt général, et il lui revient alors d’en vérifier la bonne application, soit parce qu’il trouve là, comme le dit le professeur Truchet dans le rapport du Conseil d’État, «une source commode pour (re)trouver l’équilibre de ses pouvoirs d’appréciation et ceux de l’administration », sans pour autant se faire le juge de la loi.
Qu’allait faire, lui, le juge de la loi, dans l’exercice de la fonction, novatrice, que lui a imparti l’article 61 de la Constitution de 1958 ?
S’agissant de l’intérêt général, le juge constitutionnel ne peut échapper à une sorte de contradiction : dès lors que le législateur utilise la notion d’intérêt général, comment, d’une façon ou d’une autre, s’empêcher d’apprécier cette utilisation au regard de la Constitution? Pourtant la prise en compte par le Parlement de l’intérêt général à un moment donné, par une majorité donnée, participe d’une démarche substantiellement politique, dont on peut considérer qu’elle doit échapper à l’appréciation du juge. Mais qu’en est-il si le résultat est une inconstitutionnalité ? Et le juge peut-il alors substituer son appréciation de l’intérêt général à celle du législateur, dont il n’a pas la légitimité ? C’est à ces questions délicates que s’est trouvé confronté le Conseil constitutionnel.
Même si l’expression d’« intérêt général » ne figure dans aucun des textes constituant le bloc de constitutionnalité, même si la déclaration de 1789 fait référence à des notions parentes comme le « bonheur de tous », le juge constitutionnel ne pouvait faire abstraction de la notion. Sa prise de conscience, si l’on peut dire, prolongea celle qu’il eut de l’étendue possible de son champ d’intervention puisqu’il faut attendre 1979 pour trouver la première décision – elle est du 12 juillet – dans laquelle figure l’expression d’« intérêt général ». Elle fut suivie, en quelque sorte inexorablement, d’un grand nombre d’autres – près de cent cinquante à ce jour – à travers lesquelles transparaît bien la résolution qui a présidé à la démarche du Conseil : la détermination de l’intérêt général relève du seul législateur et le juge doit donc se garder de toute intrusion, sinon il y aurait, comme le disent certains professeurs de droit, « conflit de légitimité ». En son état actuel, cette jurisprudence est constituée, me semble-t-il, de quatre composantes.
La première est essentielle : le Conseil se garde, je l’ai dit, de substituer la conception de l’intérêt général qu’il pourrait avoir à celle du législateur. On sait qu’il a très vite affirmé que la Constitution ne lui donnait pas un pouvoir général d’appréciation identique à celui du Parlement. Il n’a pas succombé à la tentation s’agissant de la détermination de l’intérêt général et il rejette les moyens fondés sur une inexacte appréciation de celui-ci. Ce faisant, il se fait le scrupuleux héritier de la théorie de la représentation telle que je l’ai rappelée tout à l’heure : le législateur ne peut agir que dans l’intérêt général.
Non seulement le Conseil constitutionnel reconnaît la seule légitimité du législateur à déterminer l’intérêt général mais, et c’est la deuxième composante, il a élaboré toute une jurisprudence consistant à permettre à ce même législateur d’apporter, pour cause d’intérêt général, des restrictions à un certain nombre de droits et libertés : ainsi en va-t-il, sans que l’énumération soit exhaustive, du principe d’égalité, du droit de propriété, de la liberté d’entreprendre, du principe de libre administration des collectivités territoriales. De la même façon, le Conseil a très vite admis que le législateur, dérogeant au principe de la séparation des pouvoirs, puisse procéder à des validations, l’habilitant ainsi à modifier, pour des raisons d’intérêt général, les règles que le juge a mission d’appliquer. La validation législative consistant, par une disposition législative rétroactive, à purger une irrégularité qui serait autrement sanctionnée par le juge.
Troisième composante, le Conseil a considéré que ce que l’on a appelé des « démembrements » de l’intérêt général pouvaient être regardés comme des principes ou objectifs dotés d’une pleine valeur constitutionnelle, par suite susceptibles d’être conciliés avec l’ensemble des autres principes et objectifs de valeur constitutionnelle. Tel est ainsi le cas de la sauvegarde de l’ordre public, de la continuité du service public, de la lutte contre la fraude fiscale. On ne saurait méconnaître l’audace en l’occurrence de la démarche du Conseil, qui épouse celle du législateur et fait droit, de cette façon, à l’objectif d’intérêt général retenu par celui-ci. Comme le note Jean-Eric Schoettl dans sa contribution au rapport public du Conseil d’État de 1999, « parce qu’il apparaît comme un « solde de légitimité démocratique », … l’intérêt général est exogène à la Constitution, tout en devant être articulé avec elle. Cette articulation entre Constitution et intérêt général… ne peut laisser le juge constitutionnel indifférent ».
L’importance ainsi prise par l’intérêt général dans la législation et consacrée par le Conseil constitutionnel ne pouvait pas ne pas conduire celui-ci, sans remettre en cause dans son principe la libre appréciation du législateur, à tracer néanmoins quelques limites, et c’est la quatrième composante de sa jurisprudence. S’interdisant, on l’a dit, d’opérer un contrôle direct de l’intérêt général, qui reviendrait à rechercher un détournement de pouvoir, il procède d’une autre façon, par la voie d’un contrôle de proportionnalité qui prend en réalité deux formes. D’une part, il vérifie l’adéquation entre le dispositif législatif et l’objectif d’intérêt général invoqué ; s’agissant du principe d’égalité, il utilise ainsi le plus souvent à cet effet un considérant de principe dont le sens est clair : « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ». D’autre part, lorsqu’est en cause une mesure qui porte atteinte à un droit ou à une liberté protégés, le Conseil s’autorise à vérifier que l’intérêt général invoqué pour la justifier est de caractère «suffisant». Ainsi se reconnaît-il la possibilité d’évaluer le poids de l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur, sans pour autant se mettre à sa place dans le choix de celui-ci.
Ainsi le Conseil constitutionnel assure-t-il la place éminente qui doit être celle de l’intérêt général dans l’édiction des normes, tout en se gardant d’immixtion dans ce qui relève de la seule décision politique. Sans doute la frontière entre le contrôle de proportionnalité et celui de l’appréciation du caractère d’intérêt général poursuivi est-elle parfois peu marquée. Mais je pense que, confronté à un exercice difficile, le Conseil a su sauvegarder l’essentiel : sans nullement se substituer au législateur, il est parvenu à confirmer la place de l’intérêt général au cœur de l’action publique, en faisant en sorte qu’il trouve à se concilier avec les droits et principes proclamés par les grands textes qu’il a à appliquer. On peut légitimement estimer, me semble-t-il, que les auteurs ou inspirateurs de ces grands textes auraient quelque raison de lui délivrer un satisfecit.
Pendant longtemps, même lorsqu’il n’était pas ouvertement proclamé, l’intérêt général a conditionné l’action publique, de même qu’il a inspiré fortement l’action des individus. Il est difficile de soutenir qu’il en va exactement de même aujourd’hui. Et pourtant, c’est certainement lorsque la société devient plus cruelle, lorsque la famille vacille, lorsque l’argent détruit les valeurs, lorsque l’indifférence à l’autre s’accroît, lorsque les raisons d’État prévalent au mépris des droits élémentaires des personnes, lorsque les antagonismes s’avivent à raison même de leur fondement religieux, lorsque la technique devient dévorante et fait fi de la morale, lorsque sombre l’esprit civique, c’est certainement, dis-je, lorsque les perspectives sont à ce point obscurcies que la référence obstinée à l’intérêt général permet de ressourcer les actions individuelles et de réorienter l’action publique. Pour être exemplaire, celle-ci doit être rapportée sans cesse et bruyamment à l’intérêt général ; plus qu’en tout autre temps, cette exigence demande à ceux qui en sont comptables un grand courage, une grande obstination, un grand désintéressement. Confessons nos propres défaillances, mobilisons-nous pour les surmonter et croyons que l’intérêt général connaîtra cette résurgence qui, seule, peut nourrir l’optimisme dans l’avenir d’un monde dont certaines aspérités sont devenues si désespérantes.
Mais s’il nous appartient de surmonter nos propres défaillances, rappelons que c’est bien avant tout au législateur, certes sous la vigilance du Conseil constitutionnel, de respecter le mandat qu’il détient du peuple, d’agir au travers de lois qu’en fonction du seul intérêt général.
J’ai cité au début de cette communication Michel Debré. Qu’il me soit permis de conclure, par ce qu’il écrivait déjà en 1934 dans sa thèse « Artisanat, classe sociale» : « Depuis de longues années est oublié l’enseignement des constituants et des conventionnels qui ne voulaient pas qu’entre l’État et les citoyens puissent s’interposer des corporations dont l’existence même implique, au profit de leurs membres, certains privilèges. La société se divise ainsi en catégories distinctes et souvent hostiles, chacune d’elles entendant surveiller la marche des affaires publiques et acquérir de nouvelles prérogatives. Il appartient au législateur, en brisant ces coalitions égoïstes, d’affirmer la supériorité de l’intérêt général sur les intérêts particuliers. Comme l’écrit Pierre Rosanvallon : « La philosophie républicaine de l’intérêt général implique une certaine exemplarité de comportement ».