Notice sur la vie et les travaux de Roland Drago

séance du lundi 3 octobre 2011

par M. Bruno Cotte

Allocution de Jean Baechler,
Président de l’Académie des sciences morales et politiques

La vie et les travaux de Roland Drago par Bruno Cotte,
Membre de l’Académie des sciences morales et politiques

Mon cher Confrère,

Vous avez été élu le 6 décembre 2010 et introduit dans notre compagnie le lundi 7 février 2011. Aujourd’hui, nous vous appelons à lire la notice de votre prédécesseur. Vous aurez noté, je suppose, que notre académie fait dans la sobriété et le dépouillement, en abandonnant les honneurs et le clinquant à des rites extérieurs et subalternes, comme la remise d’épée. Nos mœurs, en effet, sont marquées par le souci de l’institution, par la participation à ses travaux et par le dévouement à ses opérations. Celui dont vous occupez le fauteuil a été exemplaire sous tous ces chefs. Roland Drago, en effet, a été pendant près de vingt ans parmi les plus assidus. Ses interventions et ses communications se signalaient par la science et l’appropriation. Il a lancé, conduit et fait aboutir plusieurs travaux collectifs de notre académie. Il en a assuré la présidence avec autorité et compétence, et s’est dévoué à des tâches administratives intéressant l’Institut. J’ai moi-même été introduit sous sa présidence en l’an 2000. Aussi bien, ai-je eu l’occasion et le loisir, pendant près de dix ans, de découvrir et d’apprécier une intelligence supérieure, une science inexpugnable, une culture profonde et un cœur généreux.

Vous assumez, mon cher confrère, une succession lourde et prenante, mais je ne doute pas que vous y réussissiez, au vu de vos talents et de votre carrière. En effet, licencié en droit et sorti second du concours de l’École nationale de la magistrature, vous avez commencé votre carrière en 1970 comme magistrat à l’administration centrale du ministère de la Justice. Chef de cabinet du directeur des Affaires criminelles et des Grâces de 1971 à 1973, substitut au Parquet de Lyon (1973-1975), chef du Bureau de l’action publique, chargé des affaires économiques et financières à la Direction des affaires criminelles et des grâces (1975-1980), chargé de mission auprès du premier président de la Cour de cassation (1980-1981), vous devenez en 1981 secrétaire général du procureur général de la Cour d’appel de Paris. Magistrat détaché au ministère de la Justice, sous-directeur de la justice criminelle en 1983, vous êtes nommé, en 1984, directeur des Affaires criminelles et des Grâces, fonction que vous occupez pendant six ans sous les gardes des Sceaux Robert Badinter, Michel Crépeau, Albin Chalandon et Pierre Arpaillange. En avril 1990, vous devenez procureur général à la Cour d’appel de Versailles. De 1988 à 1990, vous faites partie de la commission « Justice pénale et droits de l’homme », présidée par notre confrère, Madame Mireille Delmas-Marty.

Le 29 août 1990, le garde des Sceaux, Pierre Arpaillange, vous nomme procureur de la République du Tribunal de grande instance de Paris, poste que vous occupez jusqu’au 28 août 1995. En octobre de cette même année, vous devenez avocat général à la Cour de cassation, puis, le 13 septembre 2000, vous êtes installé dans les fonctions de président de la chambre criminelle de la Cour de cassation. À la suite de la démission du premier président de cette cour, devenu membre du Conseil constitutionnel le 5 mars 2007, vous assurez la première présidence de la Cour de cassation par intérim, en tant que doyen des présidents de chambre, jusqu’à l’installation du nouveau premier président, le 30 mai 2007.

En juillet 2007, la France présente votre candidature à l’élection comme juge à la Cour pénale internationale de La Haye. Le 30 novembre de cette année, vous êtes élu par l’assemblée des États parties au Statut de Rome, à l’issue d’un seul tour de scrutin, et êtes affecté à la Section de première instance. Enfin, depuis octobre 2008, vous présidez la Chambre de première instance n° 2.

Mon cher Confrère, vous avez la parole.

Monsieur le Président,
Messieurs les Secrétaires perpétuels,
Monsieur le Chancelier de l’Institut,
Mes chers Confrères,
Mesdames et Messieurs les membres de la famille de Roland Drago,
Mesdames, Messieurs,

La richesse de cette académie tient bien sûr à l’extrême diversité des membres qui la composent. Vous représentez, nous le savons, les disciplines les plus variées, chacun d’entre vous a le souci, exigeant, de continuer, plus que jamais, à transmettre l’expérience acquise au cours de vies professionnelles riches et denses. Et, je vous l’avoue, j’ai été impressionné, en vous rejoignant, par l’intense activité que, toutes et tous, vous déployez comme si l’élection renforçait encore la vitalité et la créativité de chacun !

Il demeure que les existences quotidiennes des membres de cette Compagnie ne se ressemblent pas.

Certains d’entre vous sont ou ont été des hommes publics connus de tous,  ayant exercé ou exerçant encore de hautes responsabilités politiques ou professionnelles. Ainsi avez-vous récemment entendu prononcer l’éloge de Jean Foyer et allez-vous prochainement entendre celui de Pierre Messmer.

D’autres, parvenus, au fait de leur domaine de compétence, ont eu la possibilité ou l’occasion, notamment grâce aux médias, de faire partager leur science et leur passion en les portant largement à la connaissance de tous.

Il en est d’autres encore dont l’existence, pourtant singulièrement productive, est, en apparence seulement, plus effacée, plus modeste. Connus et reconnus dans leur milieu professionnel, en France et souvent bien au-delà, car ils y occupent une place majeure, ils le sont parfois moins du grand public, car l’occasion ne leur a pas été donnée, ou alors plus rarement, d’être placés, au premier rang et dans la durée, sous le feu des projecteurs.

C’est précisément d’un de ceux là dont je vous parlerai aujourd’hui, d’un homme simple et modeste. D’un homme qui pourtant, en famille, socialement, professionnellement, a su, dans tout ce qu’il a entrepris, tracer un large sillon, un sillon visible à l’œil de tous ceux qui l’ont côtoyé, un profond sillon. D’un homme qui, à sa façon, a su marquer sa place, accomplir sa destinée, d’un homme qui, utilisons des mots simples et parlants, a rayonné.

Je veux vous entretenir de l’un de ces « Grands » juristes qu’évoque avec tant d’humour, de malice même et, surtout, de lucidité le professeur Philippe Malaurie dans les « Mélanges » publiés, en 1996, en hommage à son vieil ami Roland Drago.

Oui, c’est Roland Drago, un « honnête homme », votre ancien confrère, l’ami de nombre d’entre vous que je suis heureux d’évoquer à cet instant.

C’est votre père, votre beau-père, votre grand-père, celui qui fut un chef de famille aimé et respecté, que je souhaite tenter aujourd’hui de faire revivre brièvement, moi qui ne l’ai pas connu et qui lui succède.

Étonnante alchimie, que ressent, je crois, tout nouvel académicien, qui fait que quelqu’un que, souvent, l’on n’a pas eu l’occasion de fréquenter devient insensiblement très proche et que s’instaure, entre le récent élu et son prédécesseur disparu, un courant d’affection presque palpable.

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Fils et neveu de magistrat, Roland Drago est né à Alger le 22 juin 1923. Les différentes affectations de son père, juge de paix à compétence étendue, le conduiront à découvrir Blida, où il fera ses études primaires, Constantine, où il suivra les classes du cycle secondaire, enfin Alger et son université où il découvrira le droit au contact de maîtres qui compteront pour lui.

Mobilisé à l’âge de 20 ans, en janvier 1943, il rejoint le 65e régiment d’artillerie algérienne avec lequel il gagnera successivement la Tunisie, l’Italie, enfin la France, où il débarque à Saint Tropez le 20 août 1944. Commencent alors pour lui la campagne de France puis celle d’Allemagne, où il sera démobilisé, en août 1945, dans le Wurtemberg.

Ces deux années de guerre marqueront profondément Roland Drago et il fera preuve, tout au long de son existence, d’un très grand intérêt pour les questions militaires. Sans doute cet attachement s’expliquait-il en partie par son goût prononcé pour l’histoire mais il était d’évidence profondément enraciné et il suffit de rappeler, pour s’en convaincre, qu’il a enseigné à l’École spéciale militaire de Saint-Cyr Coëtquidan, qu’il fut auditeur de l’Institut des Hautes Études de Défense Nationale et, durant de longues années, membre du jury du concours d’accès aux fonctions de contrôleur général des armées, ce qui lui permettait de concilier, le temps des épreuves, sa passion pour l’armée et pour le droit public.

Revenu à la vie civile à la fin de la guerre, il dira souvent « Je suis né en 1945 ». Cette courte phrase, que m’ont confiée ses fils, dépeint parfaitement l’homme d’action qu’il sera. Il est inutile de se retourner sur le passé. C’est devant soi que l’on porte son regard. C’est ainsi que se comportera Roland Drago et il avancera vite.

Élève de René Capitant et de Marcel Waline, c’est sous la direction de ce dernier qu’il soutient brillamment sa thèse en 1948 ; nous y reviendrons. Il est reçu au concours d’agrégation de droit public des facultés de droit en 1950 et il rejoint alors Tunis où il enseignera notamment aux côtés de Jacques Flour, de Roger Jambu-Merlin, de Raymond Barre et de Philippe Malaurie avec lesquels il nouera des liens de solide et profonde amitié.

Il se marie en 1951 et il aura trois fils qu’avec leur famille nous saluons très chaleureusement et qu’à titre personnel je remercie pour l’accueil, si simple et si immédiat, qu’ils m’ont réservé afin de m’apprendre à découvrir puis à mieux connaître leur père.

En 1954, il cingle plein nord et, quittant Tunis, il gagne Lille où il restera jusqu’en 1965. Il y côtoiera Jean Foyer dont il demeurera proche et il y dispensera un enseignement remarqué préfigurant celui qu’il donnera à Paris où il sera, quelques années plus tard, le premier titulaire d’une chaire de Science administrative.

Universitaire, Roland Drago le fut certes : il enseigna bien sûr, exerça aussi des responsabilités administratives, en particulier au sein du Comité consultatif des universités ; il conseillera même un ministre des Universités.

Mais Roland Drago ne fut pas seulement un enseignant exceptionnel. Ce serait réduire l’homme et son existence car il eut, en réalité, plusieurs vies.

Voici pourquoi, opérant un choix au sein de ce que fut son existence, aussi variée que dense, vous parlerai-je, bien sûr, du professeur d’université : l’enseignant, le maître et l’auteur, qui sut transmettre son savoir et de quelle manière !

Mais je vous entretiendrai aussi de Roland Drago, comparatiste passionné, du juge également car il le fut, de l’académicien enfin, assidu et engagé.

Et l’homme que fut Roland Drago nous accompagnera dans le rappel de ce que furent ses diverses vies, différentes mais tellement complémentaires.

Et, vous l’avez compris, au-delà de leur apparente diversité, je souhaite, ardemment, parvenir à vous en montrer la richesse et, plus encore, l’unité.

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L’Homme

Et c’est de l’homme, voulez-vous, des traits de caractère qui font que quelqu’un vous marque d‘emblée que je désire tout d’abord parler car, en rappelant ce qu’il était nous comprendrons, me semble-t-il, mieux la route qu’il a suivie et les raisons de sa réussite.

Tous ceux qui ont approché Roland Drago et qui m’ont aidé à le découvrir ont souligné l’attention qu’il portait aux autres, sa disponibilité et son écoute, son affabilité, en un mot, mais quel mot !, son humanité.

La disponibilité va souvent de pair avec le sens de l’accueil or tel était bien le cas de son domicile parisien et de sa résidence périgourdine. Madame Drago était, bien sûr, à ses côtés offrant une maison ouverte et accueillante, participant, à sa façon (et j’ai compris que c’était avec délicatesse, distinction et talent), aux multiples contacts que devait nouer et entretenir le grand comparatiste que fut Roland Drago.

Et quelle chance pour leurs enfants d’avoir ainsi pu bénéficier de la présence passagère de juristes venu des quatre coins du globe et d’avoir également pu suivre leur père durant certaines de ses pérégrinations estivales de comparatiste au cours desquelles il partait à la rencontre de juristes du monde entier.

Mais l’ouverture aux autres et le sens du dialogue ne sont pas synonymes de familiarité. Roland Drago était de ceux dont l’autorité, toute naturelle, crée d’emblée une courte mais nécessaire distance, la dureté passagère du regard, comme le note si bien le professeur Jacques Chevallier, pouvant être aussitôt compensée par la douceur du sourire

Ses interlocuteurs découvraient vite qu’il était très exigeant à l’égard de lui-même ce qui, nous le savons tous, incite l’interlocuteur et, plus encore, l’élève à faire de même et à se dépasser.

À cet égard, travailler avec Roland Drago, ou sous son autorité, était valorisant car, pour reprendre une expression dont vous me pardonnerez la familiarité mais elle est tellement parlante, l’on se sentait alors « tiré vers le haut ».

Et c’était d’autant plus valorisant qu’il était d’un tempérament gai et optimiste, prenant avec philosophie et un certain recul les difficultés rencontrées et il en eut pourtant son lot.

Comme il était aussi valorisant de se savoir écouté, patiemment, quitte à voir le Maître, qui avait l’esprit clair et l’art de bien poser les questions, les reformuler afin de mettre son interlocuteur, heureux de se savoir compris, sur la voie de la bonne réponse. D’évidence, Roland Drago n’avait pas fait sienne l’une des règles chères, dit-on, à son collègue Edgar Faure pour qui « Quand un problème était difficile, il fallait surtout le compliquer » !

Roland Drago puisait en réalité la force qui l’animait dans des convictions, solides et fortes, dans des valeurs auxquelles il croyait et qu’il défendait tout en sachant faire preuve de la plus grande tolérance, dans une immense culture, qu’il entretenait, développait et qui était sa joie, enfin dans un attachement, profond, d’abord à sa famille qui, pour lui, fils unique ayant perdu son père alors qu’il n’avait que vingt ans, était sa fierté mais aussi à ses amis qui savaient qu’il était un homme de fidélité.

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L’universitaire

Roland Drago fut d’abord un exceptionnel professeur d’université et un « maître ».

Dans le discours prononcé le 14 novembre 1991 lorsque lui fut remise son épée d’académicien, notre confrère, Pierre Delvolvé, tenait le propos suivant : « en vous accueillant parmi ses membres, l’Académie des Sciences Morales et Politiques n’a pas seulement consacré votre personne et parachevé votre carrière, elle a couronné votre œuvre.

« Cette œuvre, c’est celle d’un professeur d’université… d’un professeur, avec tout le prestige et toute l’autorité qui restent attachés à ce mot.

« Cette œuvre, ce sont vos cours, la face à la fois visible et inappréciable de l’activité professorale… inappréciable car seuls peuvent la juger les étudiants qui suivent ces cours ». Or les échos qui venaient d’eux « ont toujours retenti de manière favorable ».

Roland Drago fut effectivement un professeur d’université parfaitement adapté à la mission d’enseignement et de transmission du savoir qu’il avait choisie, qu’il aimait et qu’il a su, d’emblée, moderniser et renouveler.

Tout en veillant à ce que ses cours accordent toute leur place aux concepts et aux théories juridiques sans lesquels il n’est pas de bon enseignement du droit, il a en effet souhaité donner à ses leçons de droit administratif une orientation résolument pratique, moderne, vivante.

Pour lui cette discipline n’était pas désincarnée : les grandes questions qu’elle soulevait devaient au contraire être replacées dans un cadre historique, étudiées à la lumière des solutions mises en œuvre à l’étranger, car Roland Drago était un connaisseur avisé des structures administratives de nombre de pays, et sans cesse remises en perspective en fonction de l’évolution de la jurisprudence des juridictions administratives.

Cette dernière exigence impliquait donc que soit noué et entretenu un lien étroit avec les juridictions administratives et tout particulièrement, bien sûr, le Conseil d’État. Elle explique l’intérêt qu’a très vite porté Roland Drago au contentieux administratif. Elle permet de mieux comprendre le caractère particulièrement dynamique et vivant d’un enseignement qui, d’évidence, dépassait le cadre traditionnel.

Si l’on ajoute que, sans négliger en rien ses tâches d’enseignement, Roland Drago a déployé tout au long de sa vie professionnelle une intense activité de consultation et d’arbitrage de haut niveau, son « activité clinique » disait-il, on comprendra mieux encore à quel point ses cours pouvaient être riches d’une expérience pratique que renforçaient encore les connaissances de comparatiste que je viens d’évoquer et sur lesquelles je reviendrai dans un instant.

Esprit, je l’ai déjà souligné, d’une extraordinaire clarté, très didactique, ayant le sens du dialogue, ayant aussi pleinement conscience que l’auditeur le plus attentif peut, parfois, ne pas tout comprendre tout de suite ce qui implique un retour en arrière puis un rappel synthétique, Roland Drago a toujours cherché à faire de sa discipline un droit en mouvement, ouvert sur l’extérieur et en prise directe avec la vie quotidienne et la réalité.

On comprend dès lors que, plus encore qu’un professeur, il fut véritablement un maître.

Un maître qui, à Tunis, à Lille et à Paris, a suscité de nombreux disciples qu’il appelait, avec une grande simplicité, ses « élèves ».

Je n’énumérerai pas les noms de toutes celles et de tous ceux qui lui ont demandé de les guider dans leurs recherches, qui ont souhaité l’avoir comme directeur de thèse, qui ont sollicité de lui une préface et qu’il a guidés vers l’agrégation et le chemin de l’enseignement tant l’image qu’il donnait de l’enseignant était lumineuse, incitative et, par là même, source de vocations.

Roland Drago avait un réel charisme, auquel s’ajoutait une séduction, toute naturelle, à laquelle, m’a-t-on dit avec une affectueuse malice, ses élèves et particulièrement ses étudiantes se montraient sensibles. Voilà qui ajoute encore à son humanité !

Vous êtes ici nombreux à venir de l’Université et, je le rappelle, en provenance d’horizons divers, et à être devenus, vous aussi, des maîtres dans les disciplines les plus variées.

Vous savez donc, pour l’avoir pratiquée tout au long de vos existences professionnelles et encore à présent pour nombre d’entre vous, ce qu’est cette relation, singulière, cette sorte de filiation qui s’instaure petit à petit entre le maître et l’élève, la plus grande joie étant, je pense, de voir le second, riche de l’enseignement du premier, le dépasser un jour en renouvelant la discipline étudiée en commun et en lui ouvrant de nouvelles perspectives.

Le juge que je suis, pourtant adepte du travail collectif lorsqu’il était procureur, puis du travail collégial dans le cadre des délibérés des formations de jugement, n’a pas conscience d’avoir connu, ou en tous cas pas de la même manière, cette situation de partage qui doit être souvent intense, et je le regrette. Pas plus d’ailleurs, il faut bien l’admettre, que je ne pense avoir été à l’origine de vocations !

Roland Drago, lui, en a, d’évidence, suscitées. Qu’il me soit seulement permis, sans être exhaustif, de citer, car je sais qu’ils ont compté pour lui et qu’il a compté pour eux, des universitaires tels Jean-Michel Lemoyne de Forges, Jeanne Lemasurier, Jacques Chevallier, François-Julien Laferrière ou d’anciens élèves de l’ENA devenus juges administratifs tel, pour n’en citer qu’un, que Bernard Stirn, aujourd’hui président de la section du contentieux du Conseil d’État.

Il suffit encore, pour s’en convaincre, d’ouvrir les « Mélanges » qui lui furent consacrés en 1996 sur le thème de « L’Unité du Droit » et de lire la liste des 26 auteurs de contribution où se côtoient amis, collègues et, bien sûr, ses disciples. Quel beau titre et, surtout, quel bel objectif que « L’Unité du droit » dont lui, le spécialiste incontesté du droit administratif se montrait si soucieux et dont il témoignait en étant totalement ouvert aux autres disciplines juridiques à commencer, pour lui le publiciste, par le droit privé.

Roland Drago, enseignant, ne s’est toutefois pas limité à l’université. Il a aussi dispensé son savoir dans de nombreuses autres enceintes et non des moindres. Je ne retiendrai aujourd’hui que l’École nationale d’administration, l’Institut international d’administration publique et, je le rappelle, l’École spéciale militaire de Saint-Cyr Coëtquidan.

Je m’abstiendrai en revanche de citer les innombrables colloques, conférences, tables rondes et rencontres auxquels il a participé tout simplement parce que l’on souhaitait que soit présent cet homme de savoir, de dialogue et de partage.

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L’auteur

Roland Drago fut ensuite et aussi un auteur dont les traités, les articles, les rapports ne se comptent pas tant ils sont nombreux dans les deux domaines de prédilection que furent pour lui la science administrative et le droit administratif mais également bien au-delà car c’était un homme curieux et apte à écrire, d’une plume alerte et concise, aussi bien sur le « Le chef des armées de la Troisième et de la Cinquième République », que sur « L’État face au terrorisme », « La géographie et le droit » ou encore « Le problème de l’existence d’un ministère de la Justice en France »… pour ne citer que quelques uns de ses nombreux articles.

Arrêtons-nous sur la science administrative : c’est l’appellation même de la chaire qu’occupait notre confrère durant sa carrière universitaire parisienne. Et rappelons, à cette occasion, qu’il fut à l’origine du Centre d’Études et de Recherches en Science Administrative (CERSA) dont il assuma la direction durant près de vingt ans.

Comme, là encore, l’a bien noté Pierre Delvolvé, l’intérêt de Roland Drago s’est essentiellement porté sur les missions de l’administration et sur son organisation.

Comment en effet enseigner le droit administratif et le mettre en œuvre si l’on ignore les modes de fonctionnement de l’administration ?

Vaste sujet que le premier, tant l’administration, dont les missions traditionnelles sont déjà si lourdes, est souvent portée à vouloir s’immiscer dans les domaines les plus divers afin de les réglementer.

Roland Drago a exercé là son esprit critique et son rôle de magistère, n’hésitant pas à rappeler que vouloir tout régir et trop régir conduit à une inévitable dispersion et à l’insuffisance de contrôles pourtant nécessaires.

Tout comme il a tenu à souligner que la multiplication des missions de l’administration ne pouvait être sans incidences sur ses modes d’organisation, autre champ de nombre de ses recherches.

L’organisation des ministères et des administrations centrales a retenu toute l’attention de Roland Drago. N’oublions pas qu’il a, sur ce plan, allié théorie et pratique et conseillé, de 1976 à 1981, un ministre des Universités qu’il retrouvera ensuite ici même, au sein de cette Académie.

Comme j’aurais aimé pourvoir m’entretenir avec lui de l’organisation des administrations centrales, moi qui, dans ma carrière de magistrat, eus l’honneur de travailler, à trois périodes différentes mais durant plus de 16 ans, dans ce ministère si particulier qu’est la Chancellerie, du poste de rédacteur à celui de directeur des affaires criminelles et des grâces en passant, Courteline est toujours là, par ceux de chef de bureau et de sous-directeur !

L’organisation des collectivités a également été au cœur des préoccupations et des travaux de mon prédécesseur et les trente dernières années lui ont, sur ce plan, ouvert des horizons ou, plus exactement des champs d’analyse, infinis.

Le développement puis la prolifération des Autorités administratives indépendantes ont préoccupé Roland Drago et l’ont conduit à publier sur ce thème des études dont profitera votre assemblée. Leur indépendance l’a surpris et l’important pouvoir de sanction qui leur est reconnu, sous le contrôle notamment de l’autorité judicaire, en l’occurrence la Cour d’appel de Paris, a heurté ce puriste du droit administratif qui a pu voir là une certaine confusion des genres.

À côté de la science administrative, le droit administratif et, plus encore, le contentieux administratif ont constitué le second volet de son activité d’enseignement et de publication et quel volet !

Pour quelqu’un qui, comme moi, n’a fréquenté que le droit judiciaire privé, avec une forte dominante de droit pénal et de procédure pénale, et qui s’efforce de mettre en œuvre, depuis trois ans, les principes, encore timides, du droit international pénal, s’aventurer sur le terrain du contentieux administratif en présence de plusieurs des académiciens qui sont ici aujourd’hui, comme d’anciens élèves de mon prédécesseur, relève sans nul doute de l’inconscience…

Et pourtant, il ne saurait être question de faire l’impasse car c’est là que Roland Drago a tracé l’un de ses sillons les plus profonds.

Sa thèse tout d’abord, soutenue en 1950, sur « Les crises de la notion d’Établissement public » constitue toujours, soixante ans après, un ouvrage de référence. Ses interrogations sur la nature des contrats administratifs ne peuvent être ignorées de ceux qui en font leur sujet d’études.

Enfin, grâce à son Traité de contentieux administratif, écrit avec Jean-Marie Auby, publié en 1962 et plusieurs fois réédité, Roland Drago a mis à la portée de tous les universitaires, des chercheurs, des étudiants mais aussi de tous les acteurs des juridictions administratives : qu’ils soient conseillers d’État, membres de cours administratives d’appel ou de tribunaux administratifs, avocats aux Conseils ou avocats des cours et tribunaux, une source de renseignements incomparable sur le fonctionnement des juridictions administratives et sur leur jurisprudence.

Est-il besoin de vous dire que, dans l’Île de Cité et, plus largement, dans toute la France judiciaire, chacun aimerait bénéficier d’un traité de contentieux civil, commercial, social, pénal… que sais-je encore… d’un telle qualité et faisant à ce point autorité ?

Mais Roland Drago n’a pas oublié les juristes de droit privé. Son éclectisme l’a en effet conduit à co-publier avec Albert Chavanne, qui enseigna le doit pénal à l’université de Lyon, et Henri Blin, qui présida la première chambre civile de la Cour de cassation, le fameux « Blin, Chavanne, Drago », traité de droit de la presse dont tous les juges appelés, au civil ou au pénal, à traiter d’injures, de diffamation, de discrimination, de provocation au meurtre, à la haine raciale que sais-je encore… ont fait et continuent à faire l’un de leurs ouvrages de référence !

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Le Comparatiste

Devenu un spécialiste incontesté de la science administrative et du contentieux administratif, Roland Drago aurait pu se contenter de régner sur son domaine de prédilection. Tel ne fut pourtant pas le cas et, très vite, il se tourna également vers le doit comparé auquel il consacra plus de quarante années de sa vie professionnelle.

La démarche n’est pas si aisée et elle suppose, de la part de celui qui s’y engage, de faire preuve d’attention aux autres, d’écoute, de curiosité, d’une réelle aptitude à se remettre en cause, bref de beaucoup de modestie. Car il ne saurait être question d’imposer avec triomphalisme son propre système juridique et ses méthodes de travail. Il convient, au contraire, de savoir les confronter aux systèmes juridiques étrangers et d’être prêt à dialoguer et à partager pour rechercher ce qu’il y a de meilleur chez les uns et les autres.

Appelé à faire, quotidiennement et « sur le terrain », du droit comparé, un droit comparé que je qualifierai de « pratique «, je suis en mesure d’attester que l’arrogance cocardière n’est pas de mise et qu’il faut bien souvent savoir et même se forcer à oublier d’où l’on vient, ce que l’on a appris, ce que l’on croit savoir et ce que l’on a toujours pratiqué pour adopter des solutions qui sont le fruit d’un mélange de cultures juridiques différentes de la nôtre.

Enthousiaste, passionné et… modeste, Roland Drago ne pouvait être qu’un grand comparatiste. Et il le fut.

Tout d’abord au sein de la Société de législation comparée, où il exerça les fonctions de secrétaire général de 1964 à 1977, sous la présidence de Marc Ancel, dernier magistrat de l’ordre judiciaire ayant siégé au sein de cette académie.

Il accéda ensuite à la présidence de la Société en 1979 et assuma cette charge jusqu’en 1983.

La Société de législation comparée

Lorsqu’il accéda au poste de secrétaire général de la Société de législation comparée en 1964, celle ci organisait régulièrement quatre « journées juridiques bilatérales » : avec l’Amérique latine depuis 1948, la Yougoslavie et l’Italie depuis 1956 et la Pologne depuis 1960.

Dès 1966, sous son impulsion, viennent s’ajouter trois nouvelles « journées » avec la Grande-Bretagne, la Hongrie, puis l’Allemagne et la Suisse. Enfin deux autres en 1967, avec l’Union soviétique et la Roumanie et deux autres encore, en 1975, avec la Bulgarie et l’Autriche.

L’Académie internationale de droit comparé

En qualité de secrétaire général de l’Académie internationale de droit comparé, Roland Drago fut l’organisateur des congrès de Téhéran en 1974, Budapest en 1978, Caracas en 1982, Sydney en 1986, Montréal en 1990, Athènes en 1994, Bristol en 1998, Brisbane en 2002 et Utrecht en 2006.

Autant d’occasions de rencontres et d’échanges certes, mais aussi et surtout autant de lieux de travail car chaque congrès examinera durant une semaine une trentaine de thèmes, couvrant tous les domaines du droit, présentés par des rapporteurs nationaux travaillant sous l’autorité d’un rapporteur général.

À compter du congrès de Montréal, en 1990, ces rencontres réuniront près de huit cents participants. Un annuaire des membres de l’académie sera édité chaque année, les rapports généraux des congrès seront publiés, tout comme sera encouragée l’édition de volumes thématiques regroupant rapport général et rapports nationaux.

Ce bref rappel témoigne du rayonnement que Roland Drago s’est efforcé de donner à cette discipline. Il témoigne aussi du temps que, sans compter, il lui a consacré. Organiser et préparer journées, colloques et congrès, choisir les thèmes et les rapporteurs, veiller à ce que ces rencontres se déroulent en français et tout mettre en œuvre pour qu’elles soient d’incontestables succès suppose en effet une disponibilité constante et l’existence de liens étroits avec les juristes de tous les continents. Ces liens, Roland Drago a su les créer et les entretenir au prix d’une lourde correspondance mais aussi en se rendant à l’étranger et, comme, je l’ai évoqué il y a un instant, en recevant ses multiples interlocuteurs à Paris ou en Périgord, et souvent dans la chaleur de son domicile.

Dans le très bel hommage que, dans la Revue internationale de droit comparé, il lui a rendu après son décès, le professeur Jacques Robert, président du Centre français de droit comparé, a superbement décrit la somme de qualités qu’a déployées le grand comparatiste que fut Roland Drago.

Ainsi souligne-t-il, je le cite : « une disponibilité que n’ont d’ailleurs que les gens les mieux organisés et les plus occupés, le goût des contacts humains et l’amour des rencontres imprévues, une dilection pour les voyages, même les plus lointains… » Et aussi, je cite toujours : « sa culture immense (qui) en faisait pour nos collègues étrangers un interlocuteur privilégié… son énergie farouche qu’alimentait sans nul doute un amour intense de la vie ».

Toutes celles et tous ceux qui l’ont accompagné et assisté dans cette tâche sont unanimes pour dire qu’il s’y est donné avec un dévouement, une compétence, un optimisme, car les difficultés ne manquaient pas, un sens du dialogue, un souci de mettre la France, son pays, au cœur d’échanges qu’il voulait riches et féconds, qui les impressionnaient et faisaient leur admiration. Roland Drago tint d’ailleurs à ce que la chouette, symbole de la sagesse et emblème de la Société de législation comparée, figurât sur son épée d’académicien.

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Le Juge

Enseignant, comparatiste, expert, conseiller de ministre, Roland Drago a su passer de la théorie juridique à la pratique judiciaire en étant membre, parallèlement à ses tâches d’enseignement et pendant plus de trente ans, du Tribunal suprême de Monaco.

Quittons un instant le quai Conti et partons, voulez-vous, en Principauté.

Le Tribunal suprême, au sein duquel il déploya, là encore, une intense activité, a été créé le 5 janvier 1911 par le Prince souverain Albert Ier. La Principauté était alors une monarchie absolue et le souverain, qui avait accédé au trône en 1889, concrétisa cette année là la promesse, qu’il avait faite, de doter ses sujets d’une Constitution. L’article 14 du Titre II de la Constitution du 5 janvier 1911 institua donc « un Tribunal suprême pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le présent titre ».

Roland Drago y fut nommé juge en 1975. Il fut ensuite le vice-président de cette juridiction avant de la présider à compter de 1998. Il succédait alors aux éminents juristes qu’étaient Louis Trotabas et René-Jean Dupuy et il assuma cette responsabilité jusqu’en 2007, date à laquelle il devint président honoraire.

Le Publiciste qu’il était pouvait-il rêver meilleur champ d’observation et meilleur « laboratoire » que celui qui lui était ainsi offert ?

Sans doute l’activité du Tribunal suprême était-elle alors, sur le plan quantitatif, assez modeste, mais les questions juridiques à traiter étaient de nature à passionner le spécialiste du contentieux administratif soucieux, comme pour tout ce qu’il entreprenait, de participer à la prise de décisions créatrices de jurisprudences claires donc comprises, stables donc facteurs de sécurité juridique.

Car le Tribunal suprême est à la fois juge constitutionnel, juge administratif et juge des conflits. Il réunit donc en son sein des fonctions qui, en France, sont dévolues au Conseil constitutionnel, au Conseil d’État et au Tribunal des conflits !

Juge constitutionnel, le Tribunal suprême, depuis l’entrée en vigueur de la Constitution de 1962, l’est à part entière et Roland Drago se plaisait à souligner qu’il était la plus ancienne juridiction constitutionnelle du monde.

Retenons seulement, voulez-vous, car je ne veux pas m’improviser brutalement professeur de droit constitutionnel et administratif monégasque, qu’il connaît en effet, et de la vient cette première place, des recours directs formés contre les lois qui lui sont déférées par toute personne ayant intérêt à agir et ce, dans le délai de deux mois à compter de leur publication.

Il connaît aussi des exceptions d’inconstitutionnalité dont peuvent le saisir les tribunaux judiciaires ou dont il se saisit lui-même.

Il peut allouer des indemnités pour réparer les préjudices causés par une atteinte aux droits et libertés. (Article 90-A de la Constitution du 17 décembre 1962).

Juge administratif.

Mais le Tribunal suprême est aussi juge administratif.

Limitons-nous, à ce titre, à trois des compétences qui lui sont dévolues.

Il connaît des recours en annulation de tous les actes administratifs et, en particulier, des recours formés contre les Ordonnances souveraines prises « pour l’exécution des lois », à l’exception toutefois de celles qui sont prises « pour l’application des traités ou accords internationaux » qui appartiennent à la catégorie des actes de gouvernement. En cas d’annulation de l’acte attaqué, le Tribunal suprême se prononce sur l’éventuel octroi d’indemnités.

Il connaît aussi des recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort. (Article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962).

Juge des conflits.

Le Tribunal suprême est enfin juge des conflits de compétence pouvant survenir entre les juridictions administratives et judiciaires. (Article 90-C de la Constitution du 17 décembre 1962 et 45 à 51 de l’Ordonnance du 16 avril 1963).

On imagine sans peine le plaisir qu’a pu éprouver Roland Drago, spécialiste incontesté du contentieux administratif, à être ainsi juge de l’excès de pouvoir mais aussi juge de cassation, bref, en collégialité bien sûr, le régulateur de la vie administrative de la Principauté.

Tous ceux qui l’ont côtoyé dans ces fonctions, attestent de l’extrême conscience avec laquelle il s’en est acquitté et des initiatives qu’il a prises pour faire connaître le Tribunal suprême, l’insérer dans le groupe des cours constitutionnelles et l’associer à leurs rencontres et à leurs travaux.

Outre son activité purement juridictionnelle qui l’a conduit à participer à la rédaction de nombre des décisions rendues par le Tribunal suprême, Roland Drago, là encore soucieux de le faire mieux connaître, a souhaité écrire sur cette juridiction, son histoire, ses compétences, ses techniques de contrôle. Il l’a également célébrée avec talent et passion dans un beau discours intitulé « Éloge du droit public » lors de la rentrée solennelle des tribunaux monégasques le 1er octobre 1999.

Roland Drago a, d’évidence, éprouvé beaucoup de joie à Monaco.

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L’Académicien

Heureux, Roland Drago le sera aussi au milieu de vous. Son élection à l’Académie des sciences morales et politiques où il succédera, en 1990, à un autre éminent universitaire, le professeur Henri Batiffol, fut en effet pour lui source de fierté et d’une immense joie.

En recevant son épée des mains du président Georges Durry le 14 novembre 1991, il confessera même que « c’est un rêve que l’on fait quelquefois quand on est jeune. On se dit “J’arriverai à l’Institut”. Et bien voilà ! Et je vous assure que j’y ai rêvé ».

Après le rêve est aussitôt venue l’action car, fidèle à son tempérament, Roland Drago fut un académicien engagé et particulièrement assidu, au sein de votre assemblée d’abord, mais encore dans différentes instances de l’Institut.

Ici même, il intervenait souvent et, m’a-t-on dit, il était très écouté car, indépendamment de sa grande culture juridique, littéraire et historique, c’était, il faut le redire, un homme de conviction. Il tenait à défendre ce à quoi il croyait et il le faisait avec courtoisie mais aussi, si nécessaire, avec force.

Président de l’Académie des Sciences Morales et politiques en 2000, il invita ses confrères à réfléchir, au cours de cette année charnière, sur « Le rôle et la place de l’État au début du XXIe siècle ».

Le choix d’un tel thème de travail répondait à son souci de voir l’État occuper sa place, toute sa place alors que, pour reprendre ses propres termes, la République se voit « grignotée vers le haut par l’Union européenne et vers le bas par les collectivités locales… » et « semble se rétrécir de toutes parts dans ses attributions institutionnelles ».

Préoccupé par ce qu’il appelait alors « la prise de pouvoir par les juges, par la rue ou par les moyens de communication », par l’existence de zones de non-droit et, plus généralement, par le fait que les citoyens ne croient plus en l’État, il a, avec vous, favorisé l’expression d’un large et riche débat sur la théorie de l’État, ses institutions fondamentales, la décentralisation, l’administration, la politique économique et sociale, la défense et la vie internationale, l’État et la justice, enfin l’État, la culture et l’opinion.

À lire sa postface dans l’ouvrage qui rassemble toutes ces contributions, il ne semble pas qu’il ait été pleinement rassuré. Au moins a-t-il contribué à poser un diagnostic, à nourrir la réflexion, à dégager des pistes pour restaurer le rôle de cet État qui fut au cœur de sa vie professionnelle.

Au sein de l’Institut, il fut un membre assidu de ses assemblées générales et particulièrement de celles au cours desquelles il s’est agi de refondre les règlements administratifs et financiers. À la demande de Pierre Mesmer, alors Chancelier, il a relu ces textes avec la plus grande attention, soucieux d’éviter à l’Institut tout contrôle de l’État inutile, voire inopportun, et d’éviter encore tout ce qui pourrait s’apparenter à une mise sous tutelle des Académies par l’Institut.

Élu par vous membre de la commission administrative centrale, il a assisté à toutes les réunions, étudiant les dossiers avec une rigueur toute universitaire, spécialement ceux qui avaient trait à la délégation de service public de certains musées.

Comme pour tout ce qu’il entreprenait, Roland Drago, vous l’avez compris, a souhaité, ici encore, s’engager totalement et être pleinement académicien.

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Sans doute n’ai-je pas tout dit de ce qu’était Roland Drago et ai-je, à dessein, passé sous silence ce qu’étaient sa vie familiale tout comme les relations qu’il entretenait avec ses amis proches.

Cet aspect de son existence, partagée avec une épouse, Marguerite, disparue avant qu’il ne rejoigne votre compagnie et dont j’ai mesuré, sans qu’on ait eu besoin de me le dire, la place qu’elle occupait auprès de lui, relève de la mémoire et de l’histoire personnelle de ses fils, de ses belles-filles et de ses petits-enfants.

J’ai également pleine conscience que d’autres, parmi vous, beaucoup plus compétents que moi, auraient pu analyser, mieux que je ne l’ai fait, tout ce qu’il a écrit au cours d’une carrière universitaire étincelante.

En réalité, j’ai tenté de tisser les fils de quelques unes des vies de Roland Drago et, me semble-t-il, l’écheveau est à présent largement tressé.

Il nous renvoie, comme le ferait un miroir, l’image d’un homme, à multiples facettes : celle d’un homme de réflexion et de savoir mais aussi d’un homme d’action, entreprenant et créatif, d’un homme attentif, généreux, disponible et ouvert aux autres mais également, il faut encore le répéter, l’image d’un homme de conviction ayant eu à cœur de les afficher, de les exprimer et, plus encore, de les défendre.

Et n’est-ce pas là ce que l’on attend d’abord et avant tout d’un universitaire dont la vocation est de transmettre ?

La jeunesse, et singulièrement la jeunesse étudiante, n’a que faire des tièdes ! Elle exige de ses maîtres qu’ils lui proposent un exemple et que leur comportement soit conforme aux idées qu’ils professent et aux valeurs qu’ils enseignent. Elle leur demande de leur donner l’envie de se projeter dans l’avenir et de s’engager.

C’est précisément, je le crois, ce qu’a fait Roland Drago. Il fut, j’y reviens, l’un de ces “grands” juristes dont Philippe Malaurie dit qu’ils « sont des gens de foi » croyant « en des valeurs, raisons d’être du droit et de leur vie. Le “grand” juriste est celui qui a soif de la justice, l’horreur des injustices et qu’anime le ferment de la foi ».

Jean-Paul Sartre, dit-on, décrivait Albert Camus comme « l’admirable conjonction d’un homme, d’une action et d’une œuvre ».

Cette belle phrase, je veux l’appliquer à Roland Drago, lui aussi, comme Camus, enfant de cette Algérie à laquelle tant de liens nous unissent et qui a d’évidence beaucoup compté dans sa vie.

Elle convient en effet à cet homme de bien qui n’a cessé d’entreprendre et d’agir, laissant à tous ceux qui l’ont connu, apprécié, admiré et aimé le témoignage d’une grande œuvre : l’œuvre d’un juriste dominant les disciplines du droit dont il avait fait sa spécialité mais en même temps en quête, permanente et soucieuse, de l’unité du droit, l’œuvre d’un « grand juriste ».

Mes chers Confrères, Roland Drago, académicien, était l’un des vôtres, il était votre ami.