Politiques de l’eau

Séance du lundi 30 janvier 2012

par Bernard Barraque,
Directeur de recherche au CNRS

 

 

Dans l’un des films les plus connus qui ont l’eau pour sujet, une série de la BBC intitulée Water Wars, un des épisodes, qui se déroule au Moyen-Orient, se conclut par une déclaration du Prince Hassan bin Talal de Jordanie, associé étranger de votre Académie, selon qui « on s’est battu au XIXe siècle pour l’or , on s’est battu au XXe siècle pour le pétrole ; on se battra au XXIe siècle pour l’eau ».

En dépit du respect que je porte au Prince Hassan, je ne peux approuver ce propos, car l’eau n’est pas un minerai. Ceux qui veulent en faire un « or bleu » font en fait le lit des partisans de la privatisation de l’eau et de l’organisation des marchés de l’eau. Si l’eau était de l’or, il va de soi qu’elle coûterait très cher et qu’on se battrait pour elle. Mais ce n’est nullement le cas.

Il y a eu des guerres de l’eau de toute Antiquité. Il était courant qu’une cité vaincue voie son système d’irrigation détruit par l’ennemi de telle sorte que sa population n’avait d’autre issue que de se rendre ou de périr. Beaucoup moins connue est la guerre civile qui, en 1930, a agité la Californie et dont l’enjeu était l’eau.

Par ailleurs, lorsqu’on s’intéresse à la Ruhr et que l’on interroge des universitaires et ingénieurs allemands, on constate qu’ils ne peuvent s’empêcher de montrer des photos des barrages de la Ruhr détruits en 1943 par les bombardiers anglais. Ces barrages avaient été construits dans un but civil et leur destruction, certes motivée par le fait que la Ruhr était un centre névralgique de l’économie de guerre allemande, n’a toujours pas été acceptée.

Ces quelques exemples ne doivent toutefois pas faire croire que les guerres de l’eau sont nombreuses. Elles sont, bien au contraire, assez rares et il convient d’en chercher la raison.

Comme je viens de le dire, l’eau n’est pas un minerai puisqu’elle coule en permanence. Elle ne peut pas être arrêtée, ni enfermée durablement – sinon en petites quantités. C’est pourquoi, dans la plupart des civilisations et depuis la plus haute Antiquité, comme le rappelait le grand juriste italien de la F.A.O., Dante Caponera dans son livre Principles of Water Law and Administration, l’eau, en tant que ressource naturelle renouvelable, est presque partout la chose commune de ses ayants droit, qui sont la plupart du temps ses riverains. Une bonne partie de notre droit de l’eau européen provient du droit des tribus germaniques qui, lorsqu’elles ont envahi l’Europe à la fin de l’empire romain, ont changé le droit de l’eau en supprimant ce que les Romains avaient inventé, à savoir la distinction entre eau publique et eau privée. Ce qu’aujourd’hui les Européens partagent à cet égard, c’est la conviction que l’eau ne saurait être possédée, qu’elle ne saurait pas même être propriété publique, mais qu’elle est une chose commune qui doit être gérée par l’assemblée de ses ayants droit ès qualité.

L’eau est une ressource naturelle faite pour être utilisée raisonnablement et équitablement. D’un poids considérable (une tonne par mètre cube), elle ne se laisse pas facilement transporter. Il a fallu attendre le XXe siècle – si l’on excepte les aqueducs d’Eugène Belgrand à la fin du XIXe  – pour que l’on soit capable de mettre en place des canalisations sur de grandes distances (Los Angeles-San Diego). Les problèmes d’appropriation de l’eau, au sens sociologique du terme, étaient donc des problèmes relativement locaux ou régionaux.

Si l’eau est un bien local difficilement transportable, peut-elle devenir un bien de marché ou encore un bien public pur ? Sans doute peut-on, dans des circonstances très particulières, imaginer l’un ou l’autre. Mais, dans la plupart des cas, l’eau reste, selon l’expression forgée par le Prix Nobel d’économie 2009, Elinor Ostrom, une common pool ressource, c’est-à-dire une ressource en commun, première forme des biens publics impurs.

Pour aller plus avant dans cette réflexion, il faut nous référer aux notions établies par Paul Samuelson, le Prix Nobel d’économie 1970. Pour qu’un bien soit un bien de marché et qu’il puisse donc être vendu, deux caractéristiques sont requises, d’une part la rareté, d’autre part la propriété. Un titre de propriété ou de possession est nécessaire, la propriété signifiant en fait une capacité d’exclusion. Mais il faut aussi qu’il y ait rivalité entre les ayants droit pour que le bien acquière une valeur par la rareté. Or, dans la plupart des cas, l’eau ne correspond pas à cette double caractéristique.

Les altermondialistes pensent que la Banque mondiale se trompe et demandent que l’eau soit un bien public mondial. En l’absence de gouvernement mondial, cela paraît très difficile à réaliser. Mais au moins, dans certains pays, l’eau est-elle devenue un domaine public de l’État dans tous ses éléments. Ce fut le cas essentiellement dans les pays soviétiques, ainsi que dans tous les pays qui ont eu un gouvernement autoritaire en Méditerranée : Espagne de Franco, Portugal de Salazar et Italie de Mussolini. Bien sûr, après la deuxième guerre mondiale, de nombreux pays, avec la montée en puissance des États-nations, ont adopté l’idée que l’eau puisse être une possession exclusive de l’État, ce qui leur a permis de multiplier les barrages en amont des rivières, en chassant les populations des hautes vallées et en les réinstallant en aval. Mais, en fait, on s’aperçoit que cette prise de possession de l’eau par l’État, ce qui en ferait un bien public pur, n’est pas vraiment réalisable car il faut préalablement régler le problème de la rivalité et des possibilités d’exclusion.

Comme exemple de bien public pur, je cite souvent à mes étudiants le phare qui, au bord de la mer, éclaire tous les bateaux. Le fait qu’il éclaire un bateau ne diminue en rien sa luminosité pour un autre bateau. Il n’y a donc pas de rivalité. On comprend aisément avec cet exemple qu’il n’est pas possible de demander aux bateaux de payer des taxes pour l’entretien du phare, lequel ne peut donc être financé que par les fonds publics de l’État. Dans le cas de l’eau, si l’eau était un bien public, cela impliquerait que l’État en assure la gestion et couvre ses dépenses par un système d’imposition des citoyens. C’est le cas dans un certain nombre de pays, mais ce n’est pas forcément une bonne chose car, en tant que ressource locale, quand il y a rivalité sans possibilité d’exclusion (par exemple avec une nappe souterraine accessible par quiconque décide de creuser un puits), cette ressource risque d’être rapidement surexploitée, comme c’est le cas à Mexico où le sol s’est effondré (moins dix mètres en deux siècles) après disparition partielle de la nappe souterraine. L’économiste institutionnel dit alors que la seule solution est de mettre en place une communauté des usagers qui va créer une règle qui sera contraignante pour tous. Cette règle sera une règle d’équité, et non d’égalité.

Tout à fait différente est l’autre catégorie, celle de bien public impur. Là, il y a possibilité d’exclusion, mais pas de rivalité. Il s’agit d’une invention des Lumières et cela a pour nom le club. Le bien de club est un bien dans lequel il faut payer sa cotisation sous peine d’être exclu, l’adhésion étant évidemment libre, et au sein duquel il n’y a pas de rivalité. Cette considération m’amène à parler d’un club très particulier, le service public de l’eau. Pourquoi très particulier ? Parce qu’on a fait en sorte que tout le monde puisse en être membre, mais avec un coût d’adhésion très faible, si bien que jusqu’à une période très récente personne ne prêtait attention au montant de la « cotisation ». Mais dans tous les pays développés, depuis un siècle et demi environ, on a pris l’habitude de couvrir les coûts du club, non pas par des taxes ou des forfaits, mais par un paiement au volume qui donne l’illusion à certains, particulièrement quand c’est Suez ou Véolia qui distribue l’eau, que l’eau est devenue un bien de marché. Or, l’eau n’est pas une marchandise, même si l’on paie une facture d’eau. Elle reste un bien de club et on en a une illustration très claire en constatant que, dans beaucoup de villes de pays développés, la consommation d’eau diminue depuis quinze ans et que, pour équilibrer les comptes, les gestionnaires sont obligés d’augmenter le prix unitaire. En tout état de cause, il est très difficile d’expliquer aux gens qui ont économisé l’eau parce qu’on les y incitait pourquoi leurs économies se traduisent par une augmentation.

Il y a, disais-je, deux types de bien public impur. Le premier, les ressources en commun, concerne le partage des ressources en eau. Le second, les biens de club, concerne l’eau comme service public. Mais, dans les pays du tiers-monde, où la couverture des villes et surtout des campagnes par le service public est loin d’être achevée, une partie de la population n’a de rapport à l’eau qu’en tant que ressource naturelle et pour ces gens-là, la gratuité de la ressource est un principe intangible et sacré. J’estime qu’il n’est pas correct de la part des altermondialistes de prendre appui sur la situation de non-accès à l’eau d’une partie des peuples du tiers-monde pour exiger une forme de gratuité également dans les pays développés, alors que dans ces derniers, les consommateurs se trouvent dans une situation de club.

Allons-nous manquer d’eau ? La question m’est souvent posée et je ne peux que répondre par la négative. Il y a d’abord les océans et l’on sait dessaler l’eau de mer. Le problème est que le dessalement coûte très cher, ce qui fait qu’on peut dessaler l’eau de mer en Californie ou en Espagne, mais pas sur la bande de Gaza, car les Palestiniens ne pourraient pas en payer le prix. À cette difficulté s’ajoute le fait que les humains ont tendance à s’agglutiner là où il y a du soleil sans prise en compte des ressources en eau. La Californie du sud en est une parfaite illustration.

Les océans contiennent 1 350 000 000 kilomètres cube d’eau, mais elle est salée. Pour l’eau douce, il y a les glaciers, avec 27,5 millions de kilomètres cubes, les eaux souterraines avec 8,2 millions, les mers intérieures et les lacs avec environ 200 000 kilomètres cube et il y a aussi l’humidité des sols, de l’air et les rivières. D’aucuns, catastrophistes, annoncent que l’eau va disparaître. Comment pourrait-elle disparaître ? Il faudrait qu’elle s’évapore dans le cosmos ! C’est proprement insensé. Mais si l’eau ne risque guère de disparaître, elle n’en devient pas moins de plus en plus difficile à exploiter. Un exemple suffit à illustrer mon propos : La Paz est dominée par une très haute montagne et un gigantesque glacier qui, il y a quelque temps encore, arrivait jusqu’au captage d’eau de la ville et l’alimentait donc directement. Aujourd’hui, le glacier, qui a reculé, se trouve à trois kilomètres du captage et l’eau ruisselle sur les sols en se chargeant de résidus nocifs et de métaux lourds laissés par les Espagnols qui exploitaient jadis des mines d’argent à cet endroit.

L’agriculture consomme actuellement 70% du tiers des ressources en eau facilement exploitables. On est donc assez loin d’une crise mondiale majeure, mais des problèmes locaux très sérieux ne cessent de se poser. Il suffit de penser à la mer d’Aral. En outre, si l’on accepte l’indice de Malin Falkenmark de 1 500m³ par personne et par an pour une situation d’approvisionnement en eau sans tensions et sans conflits, on doit prendre en compte le fait qu’il faut à un Européen en moyenne un peu moins de 50m³ par an, à un Américain environ 200 m³, mais qu’il faut 1 000m³ pour faire pousser une tonne de blé. Dans un pays tempéré comme la France, le blé n’a pas besoin d’être arrosé, il pousse « tout seul », mais dans un pays très sec comme l’est l’Arabie saoudite, il faudrait importer des millions de tonnes d’eau pour l’agriculture. Il n’est donc pas étonnant que les Saoudiens préfèrent importer du blé plutôt que l’eau pour le faire pousser.

Néanmoins, si le blé pousse tout seul, il n’en va pas de même du maïs qui a de gros besoins en eau et dont on a, en France, parfois trop favorisé la culture. C’est ce qui explique que la ville de Niort, il y a deux ans, en été, a cru qu’elle allait manquer d’eau car presque toute l’eau disponible était utilisée pour l’arrosage du maïs.

Par ailleurs, si nous avons créé les Agences de l’eau, qui sont des organismes de bassin versant, c’était parce que d’assez graves problèmes de pollution se posaient en de nombreux endroits, plus un risque de pénurie d’eau pour Paris en été et aussi pour la Loire où il fallait qu’EDF puisse refroidir ses centrales nucléaires même en période d’étiage estival. C’est ce qui a motivé la construction de barrages sur la Seine et sur la Loire – et pas du tout, comme certains ont bien voulu le dire, le souci de protéger les populations contre les inondations. Les Agences de l’eau ont donc été créées pour régler des problèmes de gestion partagée de l’eau, pour essayer de moins polluer et pour essayer de faire des réserves d’eau afin de retarder au maximum, dans le temps et dans l’espace, les rivalités les plus vives.

Dans de nombreux pays, sous l’influence d’un modèle auquel croyaient naguère les soviétiques autant que les Américains, on a pratiqué une politique de mobilisation des ressources en eau essentiellement pour l’agriculture, mais payée par les autres usagers de la ressource, à savoir les villes et l’industrie. Et ce fut un échec, d’autant que l’on n’a nullement permis aux petits paysans des régions pauvres de se nourrir correctement. La Californie est le symbole de ce modèle et de sa remise en cause. Depuis les années 1960, il a été décidé d’y arrêter la construction de barrages et de passer à une gestion de l’eau par la demande.

La notion de sécurité hydrique, water security, est apparue après les attentats du 11 septembre, tout le monde s’inquiétant d’un empoisonnement de l’eau par des terroristes. Très vite est née l’idée que si l’on avait une politique moins injuste vis-à-vis du tiers-monde, on aurait moins de terrorisme et qu’il fallait donc aider le tiers-monde à se développer avec l’eau. Je garde pour ma part la définition de la sécurité hydrique de ma collègue canadienne, Karen Bakker : « Accès durable, à l’échelle du bassin-versant, à des quantités adéquates d’eau de qualité acceptable, pour assurer la santé publique et celle de l’écosystème ». Aujourd’hui, dans la loi européenne sur l’eau, l’écosystème, les poissons, les microorganismes, le milieu aquatique ont la priorité, même sur les humains. Le vrai problème de la sécurité hydrique n’est pas posé par les terroristes, mais par le changement climatique qui va aggraver les phénomènes extrêmes que sont la sécheresse et les inondations et nous forcer à rendre nos villes plus résilientes. À New York, on est préoccupé par l’aggravation de la violence des pluies alors qu’à Paris, on est préoccupé par des sécheresses qui dureraient au-delà du mois d’août.

La notion de sécurité hydrique et donc de gestion durable de l’eau a mis en fait vingt cinq ans avant de s’imposer. La première directive européenne sur l’eau date de 1975 et la directive cadre date de l’an 2000. Ce n’est qu’à partir des années 1990 qu’on a fait passer des directives qui luttaient à la fois contre la pollution par les villes et contre la pollution due à l’agriculture. On a adopté depuis lors un changement de perspective puisque, plutôt que de simplement lutter contre la pollution, on cherche aujourd’hui à reconquérir la qualité du milieu aquatique. À ce propos, je souhaiterais que soit adopté un néologisme pour en rendre compte. On avait auparavant des normes de rejet qui sont des normes d’émission, comme par exemple l’eau potable est fonction de normes d’émission, de bonne eau et de mauvaise eau, dans le corps humain. Mais aujourd’hui, pour des questions de rationalité de gestion publique, nous devons nous tourner de plus en plus vers des normes d’« immission » qui visent la qualité du milieu aquatique lui-même et la santé publique elle-même. Alors que l’Europe s’est couverte de stations d’épuration pour les villes, on change aujourd’hui d’attitude et on vise avant tout à avoir un milieu aquatique de telle ou telle qualité.

Ce qui me soucie depuis de nombreuses années, c’est la durabilité des services publics. Par exemple, à Paris, la consommation par habitant a diminué de 28% depuis 1991, ce qui est considérable et que d’aucuns pourraient saluer comme un admirable progrès. Mais il faut bien voir que 28% de consommation en moins représentent 28% de recettes en moins pour les exploitants, qu’ils soient publics ou privés, alors que la loi oblige tous les distributeurs d’eau à équilibrer leurs comptes. Il en résulte que si l’on doit diminuer la consommation, à court terme on augmente le prix, au point que des Parisiens ne parviennent parfois plus à payer leur facture d’eau. Je tente, avec plusieurs équipes de chercheurs, de trouver la façon de pallier cette difficulté.

En conclusion, je constaterai que, longtemps avant les autres et sans qu’ils soient capables de l’expliciter, les Européens sont sortis du débat public/privé qui a agité le monde dans les années 1990-2000. Ils en sont sortis par ce qu’ils ont accepté l’idée que l’eau n’est pas un bien appropriable, mais un bien à utiliser raisonnablement et équitablement dans le partage entre ses usagers, et parce qu’ils ont compris que les services publics, pour être bien gérés et de façon durable, doivent procéder à un dosage subtil de qualités privées et de qualités publiques.

Étant allés au-delà du débat public/privé, les Européens étaient tout prêts à accueillir, pour les ressources en eau, les Américains dès que ceux-ci eurent abandonné la détestable doctrine Harmon, du nom du sénateur qui, à la fin du XIXe siècle avait dit : « C’est chez nous qu’il pleut et donc c’est à nous de décider combien nous accordons d’eau au Mexique », déclaration qui affirmait la souveraineté absolue des pays d’amont (Cette doctrine est toujours en vigueur en Chine et en Turquie). L’abandon de cette doctrine par les Américains nous a permis de collaborer au sein de la Commission internationale du droit de l’eau et d’aboutir à la Convention des Nations Unies de 1997 qui parle de « la gestion raisonnable et équitable des rivières internationales à des fins autres que la navigation ».