La politique juridique extérieure de la France

Séance du lundi 4 juillet 2016

par M. François Alabrune,
Directeur des affaires juridiques au ministère des affaires étrangères

 

 

Je remercie le Président Guillaume de l’honneur qu’il m’a fait en m’invitant à présenter cette communication à l’Académie des sciences morales et politiques.

Je lui dois d’être ici pour une autre raison. C’est en effet en suivant son enseignement sur l’analyse juridique des questions internationales, à l’Institut d’études politiques de Paris, au début des années 80, que s’est éveillé en moi un intérêt durable pour la matière qu’il m’a demandé de traiter devant vous aujourd’hui.

Il s’agit de la politique juridique extérieure de la France, dont il a eu la charge principale pendant de nombreuses années à la tête de la direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères.

C’est en revanche son prédécesseur à la direction des affaires juridiques, comme à la Cour internationale de Justice, Guy Ladreit de Lacharrière, qui a formulé le concept de politique juridique extérieure des Etats, dans un ouvrage qu’il lui a consacré en 1983.

Son analyse n’a rien perdu de son intérêt et me servira à plusieurs titres de référence pour vous  présenter l’état actuel de la politique juridique extérieure de la France. Permettez-moi au préalable de m’arrêter sur cette notion de politique juridique extérieure.

 

Remarques préalables sur la notion de politique juridique extérieure

 

Celle-ci a été définie par G. de Lacharrière comme une politique à l’égard du droit et pas nécessairement déterminée par le droit.

Cette définition appelle trois remarques :

  • En premier lieu,  la question peut être posée de savoir quel est le droit visé par cette politique. Il s’agit ici au premier chef  du droit international, au sens le plus large du terme, c’est-à-dire d’un droit qui n’est pas entièrement déterminé par un Etat, mais qui est commun à plusieurs ou à tous. Toutefois, cette politique peut aussi viser le droit interne, en tant qu’il contribue à la mise en œuvre du droit international et parfois à sa formation.

  • En deuxième lieu, la définition précitée conduit à analyser la manière dont les intérêts nationaux déterminent les positions juridiques des Etats. Ceci montre bien que la politique juridique extérieure est partie prenante de la politique extérieure de l’Etat.  L’analyse de G de Lacharrière faisait ainsi pénétrer ses lecteurs dans ce que l’on pourrait appeler le laboratoire, voire dans la cuisine du droit international. Un commentateur récent, de nationalité suisse, le professeur Robert Kolb, relève que cette approche fait apparaitre le droit comme un serviteur de la politique plutôt que comme but ou maître de celle-ci. Je m’efforcerai toutefois de montrer que, même si elle défend des intérêts nationaux, la politique juridique extérieure de la France est au service du droit.

  • En troisième lieu, il convient de constater que rares sont les Etats à avoir présenté un exposé d’ensemble de leur politique juridique extérieure. A ma connaissance, la France ne l’a  pas fait jusqu’à présent, même si certains aspects de sa politique ont été analysés.

Cette pudeur des Etats s’explique peut-être par ce qu’André Gros, jurisconsulte du ministère des affaires étrangères, relevait dans un testament qu’il avait laissé à ses successeurs à son départ en 1964. Je le cite : « il n’y a rien de plus dangereux pour un Etat que de publier sa doctrine juridique…parce que, fort souvent, elle sera utilisée contre lui dans une affaire où sa position ne sera plus nécessairement la même qu’auparavant…pourquoi faciliter le travail de nos adversaires en leur offrant le travail tout prêt ?… ».

C’est donc un exercice périlleux auquel je suis invité. Vous comprendrez, en conséquence, que je parle ici en mon nom et n’engage pas le gouvernement français.

Pour vous présenter l’état actuel de la politique juridique extérieure de la France, j’évoquerai tout d’abord son cadre, caractérisé par une multiplicité d’acteurs et par deux principales finalités. J’évoquerai ensuite la manière dont cette politique s’exerce d’une part, la à la formation du droit, et, d’autre part, à sa mise en œuvre.

 

Un cadre marqué par une multiplicité d’acteurs et d’impératifs  Une politique influencée par plusieurs acteurs

 

A la lecture du livre de G de Lacharrière, les acteurs de la politique juridique extérieure paraissent être exclusivement les Etats et, en leur sein, l’exécutif.

Force est de constater que la politique juridique extérieure de la France, comme celle d’autres Etats, est aujourd’hui influencée par bien d’autres acteurs.

 

Certes, les acteurs traditionnels conservent un rôle essentiel. C’est le cas, en France, du Président de la République, du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères

 

Pour le ministère des affaires étrangères, l’articulation entre droit et politique étrangère est une question qui se pose de manière quotidienne. C’est pourquoi la direction des affaires juridiques y assume une responsabilité particulière.

Cette direction a pour origine l’office du jurisconsulte du Roi. Cet office fut créé en 1722, principalement pour traiter des questions de droit d’empire après le rattachement de l’Alsace à la France. C’est ce qui explique que le premier titulaire de la fonction fut un alsacien, Jean-Conrad Pfeffel. L’un de ses successeurs fut son fils Chrétien-Frédéric, qui demeura en fonction de 1768 à 1792. La fonction de jurisconsulte déclina ensuite sous la Révolution et disparut   après 1804. Elle réapparut avec éclat avec la nomination de Louis Renault en 1890. Une série de  jurisconsultes illustres lui succéda. Plusieurs devinrent juges à la Cour permanente de Justice internationale puis à la Cour internationale de Justice. Jules Basdevant, jurisconsulte au début de la deuxième guerre mondiale, est notamment resté dans les mémoires pour avoir démissionné en mai 1941, pour protester contre l’interprétation que le régime de Vichy faisait de la convention d’armistice dans un sens trop favorable aux intérêts de l’occupant.

Après la guerre, l’accroissement des tâches imposa d’étoffer  l’équipe du jurisconsulte. Un service des affaires juridiques fut créé dans les années 60. Ce n’est toutefois qu’en 1969 qu’une véritable direction des affaires juridiques fut créée. Guy de Lacharrière en fut le premier directeur.

La direction a trois missions principales :

  • La première consiste à fournir des avis juridiques. Ces avis sont avant tout  destinés au ministre des affaires étrangères, à son cabinet et aux services du ministère. Ils  portent avant tout sur le droit international et européen. Ils portent aussi parfois sur certaines questions de droit interne, et de droit étranger, ayant une incidence pour l’action diplomatique.

  • La deuxième mission de la direction est de représenter l’Etat devant toutes les juridictions internationales et européennes, y compris arbitrales. Elle est par ailleurs chargée de la coopération avec les juridictions pénales internationales.

  • La troisième mission principale de la direction est de mener certaines  négociations, en matière de droit international public, de droit de la mer et de droit pénal international.

 

D’autres acteurs doivent toutefois être mentionnés :

 

  1. Ainsi, certains ministères ont un rôle dans des négociations internationales portant sur des sujets juridiques. Le  ministère de la justice traite de questions de droit international privé ou de droit pénal international. Le ministère de l’économie et des finances traite de protection des investissements et de fiscalité. Celui de la défense traite de de droit international humanitaire. Celui en charge de l’Ecologie traite de négociations internationales portant sur l’environnement et le climat.

  2. Le Parlement assume en outre, par l’exercice de sa fonction législative, un rôle important et ancien dans l’orientation de la politique juridique extérieure. Il l’assume en particulier lorsqu’il autorise l’approbation ou la ratification d’accords et de traités.

  3. Le rôle des juges nationaux dans l’interprétation et la mise en œuvre du droit international doit être aussi mentionné. Il vous a été exposé en détail par le Président Stirn. J’aurai l’occasion d’y revenir.

  4. D’autres institutions nationales autonomes prennent également des initiatives dans ce domaine. C’est le cas de la Commission nationale consultative pour les droits de l’homme ou du Défenseur des droits.

  5. Des acteurs non-étatiques exercent enfin une influence notable. C’est traditionnellement le cas des auteurs contribuant à ce que l’on nomme la doctrine juridique. C’est aussi celui d’organisations non gouvernementales, d’entreprises, de professionnels du droit, qui cherchent à peser sur les orientations de la politique juridique extérieure de la France.

Cette multiplicité d’acteurs, qui est aujourd’hui un fait marquant de la politique juridique extérieure, renforce la nécessité d’une vision d’ensemble et d’un effort de cohérence. Celui-ci repose au premier chef sur le ministère des affaires étrangères.

 

Une politique guidée par une double finalité

 

Comme je l’ai déjà mentionné, cette politique est, d’une part, au service du droit international et  défend, d’autre part, à travers le droit, des intérêts nationaux.

Le développement et le respect du droit international est un objectif premier de la politique juridique extérieure de la France. Cet objectif répond à la vision française d’un ordre international régulé par le droit. Le respect du droit correspond aussi à l’intérêt de la France, qui est une personne juridique, dotée de droits et d’obligations. Son image d’Etat respectueux du droit est en outre un facteur d’influence.

La défense d’intérêts nationaux n’entre donc pas en contradiction avec la volonté de servir le droit. Pour la France, ces intérêts sont liés notamment aux réalités suivantes :

  • Une présence territoriale sur 5 des 6 continents et l’immense espace maritime, de plus de 10 millions de km2, qui l’accompagne ;

  • Une  longue histoire et les responsabilités particulières de la France dans plusieurs régions du monde;

  • L’appartenance à l’Union européenne, aux Nations Unies, dont elle  est membre permanent du Conseil de sécurité, ainsi qu’à un grand nombre d’enceintes productrices de normes internationales, telles que le Conseil de l’Europe.

  • Son statut de puissance nucléaire et son engagement au service du  maintien de la paix et la sécurité internationales;

  • Les valeurs universelles défendues par la France, au premier rang desquelles  les droits de l’homme et  la démocratie ;

  • Les particularités de son cadre constitutionnel, en particulier les principes touchant à la laïcité ou l’indivisibilité de la République ;

  • La dimension internationale de la langue française et de la culture française, y compris  sa forte  tradition juridique ;

  • Le fait qu’elle représente une des premières économies mondiales.

La conduite de la politique juridique impose la recherche d’un équilibre entre les impératifs qui découlent de ces différentes réalités. Par exemple, l’articulation harmonieuse entre défense des droits de l’homme et nécessités liées à la sécurité impose une attention particulière.

Cet effort de mise en cohérence est indispensable pour mener à bien les deux volets principaux de la politique juridique extérieure. Ceux-ci touchent d’une part à la formation du  droit et, d’autre part, à sa mise en œuvre.

 

Une politique volontariste à l’égard de la formation du droit international

 

La France mène une politique active et volontariste à l’égard  des principales sources qui contribuent à la formation du droit international. Ce sont au premier chef les  accords et traités mais aussi les actes des organisations internationales, la coutume et la jurisprudence, que j’examinerai successivement.

 

Parmi ces sources, la France accorde une place privilégiée  aux instruments conventionnels, tels que les accords et traités, multilatéraux ou bilatéraux, qui correspondent sans doute le mieux à sa vision du droit

 

Cette vision se caractérise par la recherche d’un  droit clair et précis dans son contenu, sa portée et sa forme. Cette approche explique la prudence française à l’égard de que l’on qualifie de « droit mou » ou de « sof law ». La France évite d’ailleurs, autant que possible de conclure ce que l’on appelle des  « MOU » (« memory of understanding »  en anglais ou mémoires d’ententes, en Français), dont la portée juridique contraignante est ambiguë.

La France joue en revanche un rôle moteur dans l’élaboration de nombreux traités multilatéraux. Elle l’a fait par exemple pour les traités portant sur les communautés européennes et l’Union européenne, pour plusieurs conventions de lutte contre le terrorisme, pour le traité sur le commerce des armes, pour la convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, pour la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, pour le Statut de la Cour pénale internationale, pour le récent accord de Paris sur le climat.

Cette préférence s’exprime notamment à l’ONU, à propos des travaux de la commission du droit international. Celle-ci est chargée par l’Assemblée générale de préparer des projets visant à codifier et développer le droit international. La France, qui participe activement  aux débats sur ces projets, préconise souvent  qu’ils prennent la forme d’une convention.

La France est en outre l’un des Etats ayant la plus forte activité en tant que dépositaire de traités multilatéraux. Elle assure ainsi la gestion et la conservation des documents liés à la participation d’Etats à plus de 80 traités.

Notre pays devient par ailleurs partie chaque année à un grand nombre d’accords et traités. Entre le 1er janvier 2011 et le 1er mai 2015, 557 traités ou accords ont été publiés au Journal officiel. Sur ce total, on dénombre 294 instruments bilatéraux, 255 instruments multilatéraux et 8 accords mixtes entre l’Union européenne et ses Etats membres d’un côté et des Etats tiers de l’autre.

Il arrive cependant que la participation de la France à des traités ou accords soit entravée par leur incompatibilité avec des dispositions constitutionnelles.

Ainsi, le Français étant la langue de la République, la France ne peut en principe être liée par un traité ou un accord qui ne comporterait pas une version française faisant foi.

En raison des principes d’indivisibilité de la République, d’unicité du peuple français et d’égalité des citoyens devant la loi, la France ne peut  souscrire à un instrument reconnaissant l’existence de droits collectifs à un groupe défini par une communauté d’origine, de culture, de langue ou de croyance. C’est ce qui explique qu’elle ne soit pas partie à la Convention –cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales ou la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

Les difficultés soulevées par certaines dispositions d’un traité ou accord peuvent parfois être surmontées par la formulation d’une réserve. Une réserve est « une déclaration unilatérale, par laquelle un Etat vise à exclure ou à modifier l’effet juridique de certaines dispositions du traité dans leur application à cet Etat ».

Par exemple, lors de son adhésion au Pacte international relatif aux droits civils et politiques en 1980, la France a formulé une réserve pour écarter l’application de l’article 27, relatif aux droits des minorités.

Lorsqu’une réserve est envisagée, il convient d’éviter qu’elle ne suscite une objection de la part d’autres Etats, au motif qu’elle serait contraire à l’objet et au but du traité ou interdite par celui-ci.

Il arrive d’ailleurs régulièrement que la France, après concertation avec ses partenaires de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe, objecte à des réserves formulées par certains Etats. Elle objecte par exemple aux réserves qui visent à conditionner l’application de dispositions de conventions de protection des droits de l’homme à leur conformité « aux principes généraux de la charia ».

 

Les actes des organisations internationales constituent une seconde source de droit écrit, qui revêt une importance particulière pour la France

 

C’est bien sûr le cas des actes de droit dérivé de l’Union européenne, sur lesquels repose 50% de notre droit national, selon certaines études. Ainsi, la négociation de ce droit fait l’objet d’un suivi attentif et interministériel, lorsque se pose une question d’importance transversale ou de conformité à la constitution.

Un autre exemple de cette catégorie d’actes est fourni par les  résolutions des Nations Unies. Elles peuvent avoir le caractère d’une simple recommandation ou d’une décision obligatoire, telles que les décisions prises par le Conseil de sécurité en vertu du chapitre VII de la Charte.

En tant que membre permanent, la France joue un rôle moteur dans la rédaction de nombreux projets de résolutions du Conseil de sécurité, par exemple s’agissant de la situation de pays africains comme le Mali ou la République centrafricaine. Elle a pris ses responsabilités en 2003 en annonçant qu’elle s’opposerait à toute résolution avalisant le recours à la force pour désarmer l’Irak.

La participation à la prise de décision au sein du Conseil de sécurité soulève ainsi la question de l’exercice du droit de véto. La France a proposé en 2013 que les membres permanents s’engagent volontairement et collectivement à ne pas recourir au veto à l’égard d’un projet de résolution visant à agir face à une situation où des crimes de masse sont constatés.

 

La coutume

 

Elle constitue «également une source traditionnelle du droit international. Elle implique la réunion de deux éléments : d’une part, une pratique générale et cohérente des Etats, d’autre part, l’opinio juris qui reconnaît cette pratique comme résultant d’une obligation juridique.

La participation de la France à la formation de la coutume, par ses actes et ses prises de positions, est ancienne, active et variée.

La France fait notamment preuve de vigilance afin que les textes adoptés dans des enceintes internationales ne puissent être interprétés comme l’expression d’une opinio juris contraire à ses convictions et ses intérêts. C’est par exemple le cas au regard des tentatives d’affirmation d’une norme coutumière internationale interdisant totalement l’utilisation de l’arme nucléaire.

On peut rapprocher cette attitude de la prudence dont la France a fait preuve à l’égard de la notion de « jus cogens ». Celle-ci est  généralement définie comme la caractéristique propre à certaines normes juridiques de ne pas être susceptibles de dérogation par voie conventionnelle. Cette prudence explique le fait que la France n’ait pas ratifié la convention de Vienne sur le droit des traités, en raison de la référence, dans son article 53 à cette notion et alors même que la France reconnait que, dans son ensemble, cette convention reflète l’état du droit coutumier.

 

La jurisprudence des juridictions internationales revêt une importance non seulement dans l’interprétation du droit international et européen mais aussi dans sa formation

 

Les Etats ont donc un intérêt évident à faire valoir leurs vues auprès des juges avant que ceux-ci ne se prononcent. C’est le cas si les Etats sont parties principales à un contentieux. C’est le cas aussi s’ils prennent l’initiative d’apparaitre comme tiers intervenant dans une affaire à laquelle ils ne sont pas initialement parties.

La France intervient de plus en plus souvent à ce titre devant les juridictions internationales et européennes.

Elle est ainsi intervenue devant la Cour internationale de Justice dans le cadre de procédures pour avis consultatifs relatives à la Licéité de l’utilisation des armes nucléaires en 1996, à l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé en 2004 ou à la déclaration unilatérale d’indépendance du Kosovo en 2010.

Devant les juridictions de l’Union européenne, l’activité contentieuse de la France est aujourd’hui largement occupée par des interventions dont elle prend l’initiative.

Ainsi, au premier juin 2016, la France était présente dans 117 affaires devant la Cour. Une seule concernait un recours en manquement. 49 portaient sur des questions préjudicielles posées par des juridictions autres que françaises. 29 étaient des affaires dans lesquelles la France intervenait au soutien d’une autre partie dans un recours direct. Trois concernaient des demandes d’avis soumises à la Cour.

La France intervient sur des sujets très variés tels que, dans un passé récent, l’adhésion de l’Union européenne à la Cour européenne des droits de l’homme, la conformité avec les traités du mécanisme de stabilité financière et du programme de rachat d’obligations souveraines par la Banque centrale européenne, la validité de la directive sur la conservation des données ou de l’accord UE-Canada sur la mise en place d’un programme d’enregistrement des noms des passagers en matière aérienne, l’inscription de certaines personnes ou organisations sur les listes de sanctions imposées par l’Union européenne, la conclusion d’accords entre l’Union européenne et le Maroc applicables au Sahara occidental.

Il arrive également à la France d’intervenir devant la Cour européenne des droits de l’homme dans des affaires qui ne la mettent pas directement en cause. Elle l’a fait par exemple récemment dans deux affaires dans lesquelles la Suisse était défendeur, l’une sur la question de la pénalisation de la négation du génocide arménien, l’autre sur la conformité avec la CEDH de mesures d’application de résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies.

Si la formation du droit fait ainsi l’objet d’une politique volontariste de la France, celle-ci apporte par ailleurs un soutien actif et rigoureux aux différents mécanismes qui, au-delà des efforts de la diplomatie, permettent d’assurer à la mise en œuvre du droit.

 

Un soutien actif et rigoureux à la mise en œuvre du droit

 

Ces mécanismes reposent principalement  sur l’intervention de juridictions mais aussi parfois sur des mesures coercitives.

 

Politique à l’égard des mécanismes juridictionnels

 

La politique juridique extérieure doit appréhender le rôle des juridictions internationales mais aussi celui des juridictions nationales.

 

Politique à l’égard des juridictions internationales

 

La politique de la France à l’égard des juridictions internationales se caractérise de manière générale par un soutien résolu à leur activité ainsi que par la volonté d’y favoriser la place du droit continental et de la francophonie, y compris celle de juristes français en leur sein.

Cette politique est en outre guidée par des préoccupations distinctes selon les juridictions concernées.

S’agissant des juridictions, telles que la Cour internationale de Justice, dont le rôle est dominé par le règlement les litiges entre Etats, la France attache par exemple une importance particulière à ce que leur compétence soit fondée sur le respect du principe de consentement des Etats.

En ce qui concerne la CIJ, ce consentement peut être exprimé avant la naissance d’un litige, soit en vertu d’une déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour, soit en vertu d’un traité qui impose aux parties de soumettre à la Cour tout litige relatif à sa mise en œuvre. Le consentement peut également être exprimé après la naissance d’un litige, en réponse à une demande formulée par un autre Etat.

La France, qui avait fait une déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour internationale de Justice, l’a retirée en 1974. Cette décision faisait suite aux mesures conservatoires que la Cour avait ordonnées dans l’affaire des Essais nucléaires, sans tenir compte de la réserve de « compétence nationale » accompagnant la déclaration française.

La France peut toutefois toujours  être soumise à la compétence de la Cour en vertu d’une clause d’attribution de compétence prévue par un traité auquel notre pays est partie.

La France est en outre le seul Etat à avoir accepté de se soumettre à la compétence de la Cour, sans obligation préalable mais  à la suite d’une demande d’un autre Etat. Elle l’a fait,  au cours des dernières années, à la suite d’instances introduites par Djibouti et par le Congo.

Les juridictions pénales internationales se distinguent par le fait qu’elles ne jugent pas des Etats mais des personnes soupçonnées d’avoir commis des crimes d’une particulière gravité. Les principaux axes de politique française à l’égard de ces juridictions, en particulier la Cour pénale internationale, peuvent ainsi résumés :

Notre pays leur apporte un soutien résolu et une coopération active : La France fait ainsi partie des Etats qui, dès le dernier jour de la Conférence de Rome, le 18 juillet 1998 ont signé le traité portant statut de la Cour pénale internationale avant de le ratifier en 2000. Cette ratification a notamment nécessité une modification de la Constitution  dès 1999.

La France est en outre le premier Etat en nombre d’actes de coopération avec la CPI, hors pays de situation.

La France par ailleurs le 3ème contributeur au budget de la Cour pénale internationale  avec un versement annuel de plus de 11 millions d’euros.

La France a soutenu également la création d’autres tribunaux pénaux internationaux, tels que le Tribunal spécial pour le Liban ou les chambres spéciales pour le Cambodge.

La France est particulièrement attentive à la place du droit continental, des juristes français et de la francophonie dans ces juridictions ; elle considère notamment que la recherche d’un équilibre entre droit continental et Common Law est une condition de l’efficacité de ces procédures pénales internationales.

Nous sommes également attentifs aux coûts des juridictions pénales internationales et à leur bonne gestion. Ceci s’explique notamment par l’importance de la contribution française. Ceci implique en outre une approche prudente sur les projets de création de nouvelles juridictions.

La France cherche par ailleurs à favoriser la saisine de la Cour pénale internationale  par le Conseil de sécurité, au sujet de situations dans lesquelles des crimes particulièrement graves avaient été commis, comme on l’a vu pour la Libye et la Syrie.

L’articulation entre compétences de la Cour pénale internationale et celles du Conseil de Sécurité des Nations Unies appelle enfin une attitude vigilante de la France. C’est ce qui explique la position française réservée à propos de l’extension de la compétence de la Cour au crime d’agression, telle que prévue par un amendement au statut de la Cour élaboré en 2010.

Les tribunaux d’arbitrage entre Etats et investisseurs constituent une catégorie particulière de juridictions  internationales puisqu’ils tranchent des litiges entre Etats et personnes privées.

La France est partie à plus d’une centaine d’accords bilatéraux de protection des investissements, qui  prévoient un tel mode de règlement des différends entre un investisseur et un Etat d’accueil de l’investissement.

Elle a été en outre très active au cours des derniers mois afin de faire évoluer le modèle d’arbitrage prévu par des accords ou projets d’accords entre l’Union européenne et des Etats tiers, en particulier avec les Etats Unis.

La France a formulé à ce sujet des propositions qui visent à :

  • Renforcer la transparence de l’arbitrage investisseurs/Etats.

  • Préserver le droit des Etats à réguler.

  • Contribuer à la création d’une juridiction permanente en matière d’investissements.

La Commission européenne a repris largement à son compte cette approche. Elle entend la soumettre à l’approbation de ses partenaires commerciaux pour chaque nouvel accord qui sera négocié. Le nouvel accord avec le Canada reprend ainsi cette nouvelle approche.

 

Politique à l’égard des juridictions nationales

 

La politique juridique extérieure de la France ne peut ignorer le rôle que les juridictions nationales jouent dans la mise en œuvre du droit international et son évolution.

L’interprétation qu’elles font de la portée des immunités des Etats étrangers est par exemple un sujet sensible pour la politique juridique extérieure. Il importe à la France de veiller à ce que ses propres immunités soient respectées par les juridictions étrangères. Il lui importe également que les  immunités des Etats étrangers et des organisations internationales soient respectées en France.

L’étendue de la compétence extraterritoriale constitue un autre sujet sensible.  La compétence des juridictions d’un Etat pour connaître de situations extérieures au territoire national est certes admise par le droit international. Un lien de rattachement suffisamment étroit doit toutefois exister avec l’Etat dont les juridictions sont concernées. Ceci impose une vigilance de la part de chaque Etat.

Cette vigilance peut viser l’exercice abusif par des juridictions étrangères de leur compétence. C’est ce qui explique par exemple la décision prise par les autorités françaises d’intervenir dans les années 2000 devant la Cour suprême des Etats Unis, afin de limiter la portée extraterritoriale du droit boursier américain dans une affaire Morrison vs national Australia. C’est aussi ce qui explique l’adoption en 1968 et en 1980 de dispositions législatives, dans le cadre de ce l’on nomme la loi de blocage. Celle-ci interdit la communication à des autorités étrangères d’informations préjudiciables aux intérêts de la France. Elle interdit en outre de fournir, hors du cadre des traités et accords internationaux, des informations tendant à la constitution de preuves en vue de procédures judiciaires à l’étranger.

La même vigilance s’impose également à l’égard des compétences extraterritoriales des juridictions françaises. La notion de compétence universelle en matière pénale suscite notamment un débat. Dans le passé, certains Etats, comme la Belgique et l’Espagne, ont fait le choix d’une extension de la compétence de leurs juridictions à des situations n’ayant pas de lien avec leur territoire. Les difficultés rencontrées, non seulement diplomatiques mais aussi pour la conduite des procès, les ont conduit à faire marche arrière. La France a déjà introduit une forme de compétence quasi-universelle, notamment pour l’application de conventions qui le lui imposent. Certaines propositions sont faites pour qu’elle aille au-delà. On peut se demander si, en suivant cette voie, elle ne risquerait pas de se trouver dans la même situation que la Belgique et l’Espagne.

 

Politique à l’égard des moyens coercitifs

 

Lorsque les moyens juridictionnels ne permettent d’obtenir le respect du droit, le recours à des mesures de coercition peut se justifier. Celles-ci peuvent impliquer ou non l’emploi de la force.

 

Politique à l’égard du recours à la force

 

Le recours à la force ne peut être qu’exceptionnel. L’un des principes fondateurs de la Charte des Nations Unies est en effet l’interdiction du recours à la force contre la souveraineté et l’intégrité territoriale de tout Etat et contre les buts et principes des Nations Unies.

Une question essentielle est donc de savoir quelles sont les exceptions possibles à ce principe et comment les interpréter.

La  France ne reconnait que trois fondements juridiques possibles pour l’emploi de la force : le consentement de l’Etat sur le territoire duquel elle est employée, l’autorisation du Conseil de sécurité des Nations unies et la légitime défense, individuelle ou collective.

Le consentement de l’Etat concerné a constitué le fondement juridique de plusieurs interventions récentes de la France : en Côte d’Ivoire en 2011 (opération Licorne), au Mali en 2013 (opération Serval) et en Centrafrique fin 2013 (opération Sangaris) ainsi qu’en Irak depuis 2014.

L’autorisation du Conseil de sécurité a constitué le fondement juridique d’interventions militaires de la France telles que celles menées en Irak lors de la première guerre du Golfe, au Rwanda en 1994 ou en Libye en 2011.

La légitime défense collective a été invoquée par la France en 2001, comme fondement de son intervention en Afghanistan aux côtés des Etats Unis, suite aux attentats du 11 septembre, alors qu’il était établi que leurs auteurs avaient bénéficié de l’appui du régime des Talibans.

L’Intervention de la France en Syrie à partir de septembre 2015 a été fondée sur la légitime défense collective de l’Irak, victime depuis 2014 d’une agression armée de Daech à partir du territoire syrien. Cette intervention française a été fondée également sur la légitime défense individuelle, après les attentats de Paris du 13 novembre 2015, commandités par Daech.

L’invocation par la France de la légitime défense pour faire face aux agressions perpétrées par Daech, et non imputables à un Etat, tenait compte du caractère exceptionnel de cette organisation terroriste. Celle-ci contrôlait en effet un immense territoire, disposait de moyens militaires considérables, mettait en péril la survie de certains Etats de la région et avait été qualifiée de menace à la paix et à la sécurité par le Conseil de sécurité. Comme on le sait, la France a en outre rapidement proposé au Conseil de sécurité un projet, qui est devenu la résolution 2249, adoptée une semaine après les attentats de Paris. Par ce texte, le Conseil demande aux Etats qui en ont la capacité d’employer la force contre Daech sur le territoire contrôlé par cette organisation en Irak et en Syrie.

 

Politique à l’égard des autres mesures coercitives

 

Sans impliquer l’usage de la force, une action coercitive visant à favoriser le respect du droit international peut être menée par l’application de sanctions, notamment dans le domaine économique et financier.

La France n’adopte qu’exceptionnellement de telles mesures à titre purement national. Elle privilégie en effet une approche multilatérale, que ce soit dans le cadre des Nations Unies – avec l’adoption de résolutions du Conseil de sécurité imposant certaines sanctions – ou dans le cadre de l’Union européenne – avec l’adoption de mesures restrictives par le Conseil de l’Union européenne. Les mesures adoptées par l’Union européenne  peuvent elles-mêmes correspondre à l’application de décisions du Conseil de sécurité, par exemple dans le cas des sanctions visant Al Quaida. Elles peuvent aussi constituer une initiative autonome de sa part, telles les sanctions visant la Russie à la suite de l’annexion de la Crimée.

L’évolution la plus marquante de la politique de sanctions au cours des dernières années tient à l’abandon des sanctions de masse. Celles-ci visaient un pays tout entier, comme par exemple l’embargo contre l’Irak à la suite de l’invasion du Koweit. Ces sanctions ont été progressivement remplacées par des mesures ciblées. Celle-ci visent des personnes identifiées comme responsables d’une situation menaçant la paix et la sécurité internationales. C’est par exemple le cas de refus de visas ou le gel des avoirs de certains individus ou entités. Cette substitution s’explique principalement par la volonté de ne pas infliger des souffrances aux populations civiles en raison de décisions prises par leurs dirigeants.

Cette pratique a elle-même généré un contentieux devant les juridictions nationales et européennes. Ce contentieux a pour origine les recours de certaines personnes visées par les sanctions qui les frappent. Ces contentieux ont conduit la Cour de justice de l’Union européenne, avec les arrêts Kadi de 2008 et 2013, puis la Cour européenne des droits de l’homme, avec l’arrêt Al Dulimi, du 21 juin 2016,  à affirmer leur compétence en la matière. Elles ont ainsi censuré des mesures prises respectivement par le Conseil de l’Union européenne, et par des Etats parties à la Convention européenne des droits de l’Homme pour la mise en œuvre de décisions prises par le Conseil de sécurité.

Cette jurisprudence peut soulever une interrogation sur son articulation avec la primauté, affirmée par l’article 103 de la Charte de l’Onu, des obligations imposées par celle-ci sur celles imposées par d’autres accords internationaux

 

Conclusion

 

En conclusion de son ouvrage sur la politique juridique extérieure, Guy de Lacharrière notait que « les Etats, responsables du droit international, le sont aussi de ses « faiblesses », de ses carences, car ils ne les sentent pas comme telles et les tiennent au contraire pour des caractéristiques précieuses ».

Si les gouvernements demeurent en grande partie responsables de l’état du droit international, force est de constater qu’ils ont largement perdu le contrôle exclusif de sa production.

A ce défi de la concurrence, s’ajoute celui de l’articulation parfois difficile entre ordres juridiques, non seulement entre l’ordre national et l’ordre international mais aussi entre les différents ordres internationaux. La France est ainsi particulièrement concernée par l’articulation entre l’ordre juridique de l’Union européenne et celui de la convention européenne des droits de l’homme. Cette articulation peut se révéler également délicate entre ces ordres européens et celui découlant de la Charte de l’ONU.

La politique juridique extérieure apparaît ainsi, pour la France, comme pour les autres Etats, comme un exercice de navigation délicat. Elle doit donc plus que jamais garder comme cap la recherche constante de la cohérence entre le service de l’intérêt national et celui du droit.