Les universités, d’Edgar Faure à nos jours

séance du lundi 5 octobre 2009

par Mme. Christine Musselin,
Directrice du Centre de sociologie des organisations

 

 

La résistance du système universitaire français au changement est souvent mesurée à l’aune des manifestations que suscitent les projets de réforme que les ministres de l’éducation successifs ont, tour à tour, tenté d’introduire. Cette sensibilité du corps social aux transformations proposées conduit à ce que nombre de projets de réformes ont été abandonnés. De ce fait, si, à l’instar de la Commission européenne (Eurydice 2000et 2009), on compare l’intense activité réformatrice à laquelle se sont livrés les gouvernements des différents pays de l’Union européenne au cours des trente dernières années, aux mesures prises en France sur la même période, on obtient jusqu’en 2005 une image assez statique du système universitaire français.

L’un des principaux arguments de mon intervention consistera à montrer qu’il s’agit là d’une image en trompe-l’œil et qu’elle ne rend pas compte des transformations profondes de notre système universitaire français et notamment de l’émergence d’universités qui se sont progressivement imposées comme des acteurs pertinents et centraux. Pour cela, je commencerai dans un premier temps par rappeler que les universités françaises n’ont connu qu’un nombre limité de « grandes réformes », qui n’ont de surcroît pas toujours produit les effets attendus. Mais je montrerai ensuite, en me centrant sur les cinquante dernières années, que nos universités sont bien moins immobiles et rétives aux transformations qu’il n’y paraît à première vue, à condition d’accepter de déplacer le regard vers des formes de changement à la fois plus incrémentales et moins visibles. Comme je l’argumenterai ensuite, ces grandes réformes, combinées à ces mesures plus discrètes mais souvent efficaces, ont progressivement permis aux universités de modifier leur place au sein du système d’enseignement supérieur français, même s’il ne faut pas sous-estimer la fragilité des changements survenus. C’est que je tenterai de souligner dans un dernier point consacré aux réformes récentes.

Le regard que je vais porter sur les universités françaises est par conséquent celui d’une sociologue des organisations qui s’intéresse aux modes de gouvernance des universités et du système universitaire dans son ensemble. Il n’est pas celui d’une sociologue des sciences qui chercherait à apprécier les dynamiques d’évolution de la connaissance et les capacités d’innovation de la science française. Non pas que les deux perspectives soient indépendantes. C’est souvent au nom des déficiences de l’enseignement ou de la recherche universitaires que les décideurs publics impulsent des réformes du système d’enseignement supérieur et de ses universités. Je n’entrerai cependant pas dans ces débats et ne me prononcerai pas sur le lien entre performances et caractéristiques institutionnelles, lien fort complexe qui reste plus souvent de l’ordre de la croyance et l’auto-persuasion que de la démonstration avérée et fondée.

 

Peu de « réformes » dans l’histoire des universités françaises

 

Si l’on prend le mot « réforme » au sens fort du terme, c’est-à-dire comme la conception et la mise en œuvre par la puissance publique d’un programme d’actions visant à transformer en profondeur un secteur particulier et à entraîner des changements « paradigmatiques » (Hall 1993) qui affectent simultanément tous les éléments constitutifs d’une action publique (ses outils, leur contexte d’utilisation, et la hiérarchie entre les objectifs), force est de constater que l’enseignement supérieur français a connu peu de réformes. Plus précisément, sur la période qui court de la Révolution française à aujourd’hui, seules trois grandes réformes ont été menées jusqu’au bout, c’est-à-dire ont été conçues, votées sous forme de lois et mises en œuvre. Il n’est pas indifférent de les rappeler car elles constituent l’héritage de notre système d’enseignement supérieur et de recherche actuel et en éclairent, au moins partiellement, les spécificités.

La première réforme que je mentionnerai est celle conduite par Napoléon 1er et qui a donné naissance à l’Université Impériale. Elle a eu une influence déterminante sur l’enseignement universitaire français parce qu’elle a recréé les facultés supprimées par la Convention en 1793, sans pour autant restaurer les universités qui les abritaient. Cette structuration autour des facultés a été de surcroît renforcée par l’instauration d’une gestion centralisée, verticale, et cloisonnée en grands ordres de discipline, de la corporation universitaire (Gerbod 1965). La conjonction de ces deux caractéristiques institutionnelles a favorisé le développement de relations suivies entre les représentants parisiens des ordres de faculté siégeant au Conseil de l’instruction publique , et les membres des ministères, et permis aux facultés de s’imposer comme le niveau « organisationnel » structurant du système universitaire, alors qu’en Allemagne (cf. Renaut 1995) et aux Etats-Unis (cf. Touraine 1972 ou Clark 1987), les universités tenaient cette place et s’imposaient comme des maillons essentiels. Par ailleurs, parce que l’université Impériale conçoit les facultés de Lettres et de Sciences comme des prolongements des lycées dédiés avant tout à la collation des grades, elle a freiné le développement de l’enseignement universitaire au 19ème siècle et surtout empêché que les activités de recherche s’épanouissent au sein de ces facultés.

La seconde réforme d’envergure correspond à la longue période de mesures qui s’est étendue de 1875 à la fin du 19ème siècle et qui a été conclue par la loi du 10 juillet 1896. Trois grandes ambitions animent les décisions prises à l’issue de la défaite de 1870 dans le but explicite d’éviter à l’avenir une telle situation. Tout d’abord, permettre la formation de personnels hautement qualifiés qui garantiront à la France une suprématie économique, industrielle et militaire en cas de nouveau conflit. Puis encourager le développement de la recherche scientifique dans les facultés françaises, Enfin, à l’instar de ce qui existe en Allemagne, réunir les facultés dans des universités, ce qu’institue la loi de 1896. Les historiens ont montré que ces réformes ont favorisé la croissance quantitative de l’enseignement universitaire français, le nombre d’étudiants grossissant de manière très régulière au début du 20ème siècle (Prost 1968). En revanche, la recherche est restée extérieure aux facultés (Charle 1994) et c’est en grande partie pour cette raison qu’en 1936 sera créée la Caisse Nationale de la Recherche Scientifique, qui deviendra le Centre National de la recherche Scientifique . Enfin, la renaissance administrative des universités s’est avérée plus formelle que réelle : malgré la loi de 1896, les facultés sont restées les structures pertinentes d’organisation du système d’enseignement universitaire, s’appuyant sur les prérogatives budgétaires et administratives qui leur ont été accordées par différentes mesures dans les vingt années qui ont précédé la loi de 1896 et sur des modalités de gestion de la corporation universitaire qui continuent à reposer sur les ordres de faculté.

Il faut attendre 1968 et la loi Faure, pour qu’intervienne une nouvelle étape décisive. Cette loi d’orientation supprime en effet les anciennes Facultés et promulgue la création d’universités pluridisciplinaires, placées sous la direction de présidents élus et non plus administrées par les recteurs. Outre la suppression des Facultés, la loi Faure introduit une rupture avec la période précédente en appliquant les principes de la participation à ces nouvelles institutions universitaires. Au lieu d’être réservées aux seuls professeurs, les instances décisionnelles sont constituées de différents collèges de représentants élus (respectivement par les enseignants, les administratifs et les étudiants) mais aussi de personnalités extérieures . Les professeurs doivent donc composer avec les autres membres de la communauté universitaire et abandonner le modèle de démocratie directe au profit d’un modèle de démocratie représentative. Cette loi, on l’oublie trop souvent, conférait autonomies budgétaire, administrative et pédagogique aux nouveaux établissements. Cette fois, la page napoléonienne semble vraiment tournée : l’enseignement supérieur français comprend à nouveau des universités dont l’existence n’est pas seulement administrative et qui se voient reconnaître une capacité d’auto-gouvernance. Je reviendrai plus loin sur les limites que rencontrera la mise en œuvre de la loi Faure, mais si l’on s’en tient pour l’heure à ses intentions et à sa conception, il est incontestable qu’elle porte en germe tous les éléments permettant l’émergence d’universités fortes susceptibles de devenir des acteurs centraux du système universitaire français. De ce point de vue, il me semble que les deux lois qui ont suivi – la loi d’orientation de 1984 ou loi Savary et la loi LRU (Liberté et Responsabilités des Universités) de 2007 – s’inscrivent directement dans la continuité de la loi Faure. Elles constituent des étapes supplémentaires vers un modèle de structuration du système d’enseignement supérieur qui place les universités au cœur du dispositif.

Les réformes mises en œuvre pour transformer le système universitaire français sont donc rares. On remarquera qu’elles sont de plus associées à des évènements historiques particuliers : l’accession au pouvoir de Napoléon 1er pour la création de l’Université Impériale ; la défaite contre l’Allemagne en 1870 qui a poussé à s’intéresser au modèle de formation supérieure allemand et à ses performances ; les manifestations de mai 1968 enfin qui ont ouvert une fenêtre d’opportunités (Kingdon 1982) à des propositions en discussion depuis de nombreuses années, mais n’ayant pas jusque là trouvé accès à l’agenda des décideurs. Il semble donc qu’il faille des circonstances inusuelles pour que de telles réformes puissent passer. Toutes les autres tentatives, et elles sont nombreuses, n’ont pas abouti et se sont soldées par un retrait des projets, emportés par les contestations, les manifestations ou les recours constitutionnels, ou par leur forte euphémisation à force de rechercher un improbable consensus… Le retrait du projet de modernisation des universités, pourtant beaucoup plus modeste et réaliste que nombre de ses prédécesseurs mais enterré par l’Elysée en novembre 2003, n’est que le dernier avatar d’une longue série d’échecs.

Par ailleurs, si les trois réformes que j’ai succinctement rappelées ont en commun d’avoir été votées et mises en œuvre, leurs effets n’ont pas toujours été à la hauteur de leurs ambitions. Cela ne surprendra pas les analystes des politiques publiques, qui ont si souvent montré les écarts entre les objectifs des réformes et leur mise en oeuvre effective. Les causes de ces décalages sont variées (Majone et Wildavsky 1984) et spécifiques à chaque réforme, mais il me semble que dans le cas des réformes universitaires françaises, et notamment de celles de la fin du 19ème siècle et de la loi Faure, la faible capacité de ces réformes à faire émerger des universités fortes et autonomes, tient à ce que ces politiques ne visaient que le seul statut et l’organisation interne des universités. Comme je l’ai montré dans La longue marche des universités françaises (Musselin 2001), ces réformes n’ont pas remis en question la structuration verticale, centralisée et cloisonnée de la profession universitaire, pas plus qu’elles n’ont tenté de bousculer les procédures et routines profondément facultaires en vigueur au sein du ministère ou d’affaiblir les pratiques de cogestion à l’œuvre entre l’administration centrale et la profession universitaire. En quelque sorte, elles ne se sont pas attaquées à l’héritage de l’Université Impériale. Ces réformes ont à chaque fois porté sur un seul des trois piliers constitutifs de toute « configuration universitaire », et sur le plus faible, les universités, sans modifier les deux autres piliers que sont les autorités de tutelle et la profession universitaire, si bien que ces derniers ont à chaque fois réussi à maintenir leur position de force et à maintenir les universités au second plan. Comme je vais le montrer maintenant, ce n’est que récemment que cette situation a évolué, et cela moins par la loi que par des mesures plus discrètes.

 

Des mesures plus discrètes mais non moins efficaces

 

On ne peut en effet réduire la transformation de l’enseignement supérieur français aux seuls épisodes réformateurs visant un changement en profondeur par la loi. Des formes d’interventions publiques moins spectaculaires et moins ambitieuses, mais souvent beaucoup plus efficaces, ont en effet contribué à modifier le paysage universitaire français de manière significative. Je limiterai cette réflexion aux cinquante dernières années et me restreindrai aux deux exemples de mesures discrètes qui ont le plus affecté les missions et le gouvernement des universités.

Une première série de ces mesures graduelles est intervenue quelques années avant la loi Faure. Au milieu des années soixante, ont en effet été prises des décisions dont on peut dire, rétrospectivement, qu’elles introduisirent une rupture dans le mode de développement traditionnel de l’enseignement supérieur français. Jusqu’alors, qu’il s’agisse de formation ou de recherche, le ressort principal d’expansion du système consistait à créer de nouvelles structures en dehors des universités, comme en témoigne l’essor des grandes écoles ou des organismes nationaux de recherche. Or la mise en place de procédures d’association entre le CNRS et des laboratoires universitaires d’un côté, et la création des IUT de l’autre se détachent de ce mode de développement puisqu’il s’agit dans le premier cas de reconnaître et de favoriser les activités de recherche universitaires et dans le second de créer des formations courtes à vocation professionnelle au sein et non à côté des universités. Les implications à long terme de ces deux mesures sont loin d’être négligeables. Ainsi, aujourd’hui, la majorité des chercheurs des organismes travaillent dans des laboratoires situés dans les établissements d’enseignement supérieur, ce qui brouille la frontière institutionnelle entre universités et organismes (Paradeise 2004) et conduit les universitaires contemporains à considérer que la recherche est « naturellement » une de leurs activités. De la même façon, la création des IUT, même si elle n’a eu dans un premier temps qu’un succès modéré (Cerych et Sabatier 1986) a, sur le long terme, frayé la voie au développement de filières professionnalisantes universitaires et fait pénétrer dans les universités des pratiques qui étaient jusque là réservées aux grandes écoles. Bref, sans que cela soit leur but explicite, ces deux mesures ont, sur le long terme, eu un impact sur ce que l’on considère aujourd’hui comme les missions de base des universités qui justifient les investissements dont elles sont l’objet : la recherche et la production de connaissances ; la formation des jeunes générations en vue de leur insertion sur le marché du travail.

Le second ensemble de mesures marginales dans leur forme mais profondes dans leurs effets concerne les contrats d’établissements institués par une circulaire de mars 1989. Bien que ne concernant à l’origine que 5% des budgets de fonctionnement (qui rappelons le, n’incluaient pas le premier poste de dépenses dans l’enseignement supérieur que constituent les salaires !), ces contrats quadriennaux passés dorénavant entre chaque établissement et le ministère ont favorisé des transformations qui vont bien au-delà des montants concernés. Sans revenir ici sur les éléments qui expliquent le succès, la pérennisation et l’influence de ces contrats (cf. notamment Musselin 2001 : chapitre 5), je rappellerai les trois évolutions majeures qu’ils ont permises.

La première concerne l’exercice de la tutelle ministérielle et l’introduction dans les procédures et les critères de décision du ministère de logiques d’établissement qui viennent concurrencer les logiques facultaires qui prévalaient jusque là. En effet, malgré la loi Faure et la (re)-création d’universités en France, les autorités de tutelle continuaient à piloter par les disciplines (c’est-à-dire par les Facultés) et ne reconnaissaient pas les présidents d’universités comme leurs interlocuteurs privilégiés. La passation de contrats entre le ministère et les universités a donc contraint les directions centrales à modifier leurs modes de prise de décision, leurs critères de choix et leurs réseaux de relations.

Une seconde évolution majeure favorisée par la politique contractuelle concerne le passage à des politiques plus procédurales que substantives (Chevaillier 1998). L’équipe ministérielle qui, autour d’Armand Frémont, a mis en œuvre les contrats a en effet adopté une démarche centrée sur le processus contractuel plutôt que sur le contenu du contrat, laissant une marge de manœuvre inhabituelle à des établissements habitués à être pilotés dans les moindres détails. Aujourd’hui, si nombre de décisions ministérielles restent encore extrêmement directives et plus préoccupées par la lettre que par l’esprit, la politique contractuelle a marqué un premier pas vers une délégation de plus en plus élargie des compétences vers les établissements (renforcée et instituée par la LRU) et vers des politiques laissant à ces derniers de plus grandes possibilités d’auto-détermination. La mise en œuvre du processus de Bologne a été assez exemplaire de ce mode pilotage moins réglementaire. Elle s’est ainsi déroulée selon le principe du volontariat – aucun établissement n’a opté contre et plusieurs ont même devancé l’appel – et sans que l’administration centrale ne produise de directives précises et détaillées sur les règles à respecter, ce qui n’a pas manqué de déconcerter des établissements peu habitués à de telles pratiques (Mignot-Gérard et Musselin 2005).

Enfin et troisièmement, la politique contractuelle a constitué le point de départ du renforcement des capacités de gouvernement des universités et de leur affirmation comme institutions plus collectives, j’y reviendrai plus loin.

Il est certain que la politique contractuelle de la fin des années 1980 n’aurait pu être conçue sans la loi Faure et la loi Savary. Il fallait que les universités aient été créées et dotées d’instances leur permettant de se gouverner pour que des contrats quadriennaux puissent être envisagés et qu’ils rencontrent l’intérêt des équipes présidentielles. Mais c’est aussi par les contrats quadriennaux que ces lois d’orientation sont devenues plus effectives. En effet, bien que résultant d’une simple circulaire prise à l’ombre de l’administration centrale, les contrats d’établissement, ont remis en cause de manière profonde la configuration universitaire qui s’était développée depuis l’Université Impériale et qui reposait sur une cogestion étroite entre l’administration centrale et la profession universitaire. En instaurant un dialogue privilégié avec chaque université, mais surtout en considérant que chacune est plus que la somme de ses parties, ces contrats ont simultanément bousculé les pratiques ministérielles, renforcé les capacités internes de gouvernement des universités et modifié les conceptions normatives sur la place et le rôle des établissements dans l’ensemble du système universitaire.

Ces formes de changement moins visibles et plus marginales ne vont pas sans poser problèmes, même si le récit trop lisse que je viens d’en faire peut donner cette impression. Elles se heurtent notamment à des difficultés de coordination et d’articulation entre les différentes actions engagées, le même ministère pouvant avoir en parallèle des démarches assez antagoniques. Ainsi, et pour ne prendre qu’un exemple, au début des années 1990, la Direction de la programmation et du développement universitaire du ministère de l’Education Nationale mettait en place les contrats quadriennaux d’établissement et encourageait les universités à développer leur capacité d’action collective, alors que parallèlement la Direction de la recherche et des études doctorales signait avec ces mêmes établissements des contrats quadriennaux de recherche qui restaient gérés de manière extrêmement centralisés, laissant peu d’initiatives et de possibilités de pilotage aux présidents d’université.

Par ailleurs, le changement discret et par les marges pose plus largement la question de la légitimité démocratique de ce type d’interventions qui peuvent être entreprises au moyen d’arrêtés ou de circulaires, c’est-à-dire grâce à des instruments réglementaires ne nécessitant ni travail législatif, ni débat public. Si l’invisibilité et la discrétion (Garraud 1990) de telles mesures permettent d’éviter les réactions et les oppositions que suscite l’annonce d’une prochaine « grande réforme », on doit s’interroger sur les risques que fait courir l’absence de débats. Certaines questions ne peuvent-elles être traitées qu’en avançant caché, en évitant la médiatisation et d’éventuelles controverses ? Jusqu’où peut-on cautionner ce type d’intervention ? En quoi met-il en danger le fonctionnement de la démocratie ? Jusqu’où l’efficacité justifie-telle de contourner cette dernière ? Tels sont les questionnements que soulèvent ces mesures et ils n’appellent pas de réponse simple et immédiate. Mais on voit bien que retracer la trajectoire de nos universités et en comprendre les évolutions ne peut se limiter ni à repérer les épisodes, rares mais héroïques, qui ont abouti à de nouvelles lois d’orientation et à recenser les nombreux projets de réformes ambitieuses qui n’ont pas abouti. Il faut également s’intéresser aux changements plus souterrains, plus graduels et cependant assez radicaux dans leurs effets, qui ont progressivement profondément transformé nos universités.

 

Des universités qui gagnent progressivement en capacité de gouvernement

 

Afin de poursuivre l’histoire récente de cette transformation, je voudrais dans cette troisième partie, abandonner le niveau des autorités publiques nationales et investir celui des établissements eux-mêmes. Quel impact les réformes par la loi et les mesures discrètes et graduelles ont-elles eu sur le fonctionnement interne des universités françaises ? Pour être vraiment complète sur cet aspect, il faudrait que je retrace la naissance de ces nouvelles institutions et explique comment les regroupements de facultés en établissements à la fin des années soixante ont progressivement donné le jour aux universités que nous connaissons aujourd’hui. Les travaux menés au centre de Sociologie des Organisations depuis le milieu des années 1980 permettent de retracer l’évolution des vingt dernières années, mais pour les quinze années qui les précèdent, les connaissances sont plus lacunaires malgré quelques exceptions (Aust 2005), et l’on ne peut que souhaiter ardemment que des historiens s’intéressent dans les années à venir à la manière dont les établissements qui ont été créés au tournant des années soixante-dix se sont mis en place et surtout ont commencé à fonctionner. Actuellement, on dispose surtout de témoignages éclairés, comme celui que nous a livré René Rémond dans le remarquable ouvrage où il dissèque et décrit son expérience de président à Nanterre, mais pas de recherches systématiques et comparées sur le passage des facultés aux universités. Malgré tout, il me semble que l’on peut approximativement identifier trois phases successives.

La première, du début à la seconde moitié des années 1970 peut être décrite comme une phase d’apprentissage tumultueuse. Sans prendre le cas de Nanterre (Rémond 1979) et encore moins celui de Vincennes (Merlin 1980) comme exemples, les évènements qui s’y sont produits, au-delà de leurs excès, sont révélateurs du degré de politisation qui caractérisait cette période, et surtout de la difficulté qu’il y eut à définir des modalités de fonctionnement communes, des processus de décisions respectés, des critères de choix légitimes dans un cadre institutionnel, réglementaire et statutaire totalement renouvelé, instituant la participation de nouveaux acteurs (les étudiants, les administratifs, les personnalités extérieures, les assistants et les maîtres assistants) dans des instances autrefois réservées à des pairs. Cette phase de démarrage et d’apprentissage a fragilisé le gouvernement des établissements d’autant que, comme l’a fort bien montré H. Cohen (1978), il n’a pas fallu très longtemps à l’administration centrale, pour de bonnes ou de mauvaises raisons, pour reprendre aux jeunes universités l’autonomie que leur laissait la loi Faure et pour revenir à des modes de pilotage plus bureaucratiques et centralisés.

Les universités sont entrées ensuite dans une seconde phase, qui fut celle de l’apaisement et de la construction de compromis mais qui a conduit à des formes de gouvernement plus anomiques. Lors des premiers travaux que j’ai menés dans les années quatre-vingts sur le gouvernement des universités françaises, force a été de constater que les logiques facultaires défendues par les UER (Unités d’Enseignement et de Recherche, devenues UFR, ou Unités de Formation et de Recherche après la loi Savary) restaient prégnantes et que les services centraux et les équipes présidentielles ne parvenaient pas à faire prévaloir des logiques d’établissement. Comme Erhard Friedberg et moi-même l’avions écrit à l’époque (Friedberg et Musselin 1989), le mode de prise de décision le plus fréquent était finalement l’absence de décision. D’un côté, les projets émanant des universitaires remontaient progressivement vers le ministère sans que l’une des instances (conseil d’UER, conseil scientifique ou conseil d’université) ou que l’un des responsables (directeurs d’UER ou président) n’établissent de priorité ou fassent des choix. Ainsi dans les deux établissements étudiés, les demandes de créations de postes partaient vers Paris sans être classées ; deux projets quasi-identiques de création d’un DEA de physique avaient également été soumis pour habilitation au ministère. D’un autre côté et à l’inverse, les éléments émanant du ministère étaient repris par l’établissement sans être retraités. Ainsi par exemple, le ministère utilisait alors les normes GARACES pour allouer les budgets aux établissements mais rien n’interdisait à ces derniers de ne pas reproduire ces normes à leur niveau pour déterminer les budgets des composantes. Pourtant nos deux universités n’en faisaient rien et évitaient toute discussion délicate en collant aux normes ministérielles. La notion de politique d’établissement tout comme le sentiment d’appartenance à un établissement étaient largement absents des entretiens que nous avions menés. L’idée même que le gouvernement d’une université soit une fonction à part entière n’était pas présente et les présidents d’université exerçaient leur fonction à temps partiel en développant une conception plus politique que managériale, plus proche de l’image du primus inter pares que de celle d’un dirigeant.

Avec la mise en œuvre de la politique contractuelle, s’engage une nouvelle et troisième phase, notamment dans les universités dont les présidents ont compris que la préparation du projet quadriennal d’établissement pouvait être un levier pour pousser une politique plus institutionnelle, plus intégrée, plus volontariste. Lors des enquêtes par entretiens et par questionnaires menées à la fin des années 1990 à la demande de l’AMUE (Mignot-Gérard et Musselin 1999 et 2000) et qui alimenteront la thèse soutenue par S. Mignot-Gérard (2006), il ressort de manière évidente que les discours ont changé : la plupart des présidents rencontrés se présentent comme des managers, voire des dirigeants de PME, exposent les projets qu’ils ont pour leur université, défendent l’idée qu’il faut renforcer l’identité et les capacités d’action de leur établissement. Si ce discours volontariste a souvent aussi pénétré les services centraux, il est en revanche beaucoup plus rare dans les composantes et chez les directeurs d’UFR (Mignot-Gérard et Musselin 2002). Il relève aussi plus de l’affichage que de la réalité, les mêmes présidents dénonçant souvent le manque de marge de manœuvre dont ils disposent. Cependant les pratiques ont aussi changé dans nombre d’établissements. Si je reprends de manière symétrique les exemples pris pour décrire la situation des années quatre-vingts, on constate que les postes à créer sont dorénavant classés par ordre de priorité, que des choix sont faits en interne si des projets de cursus concurrents sont développés, que les répartitions budgétaires entre les composantes peuvent se détacher des normes SANREMO (qui ont succédé aux normes GARACES), que des redistributions de postes commencent à être pratiquées, etc.

 

Quelques éléments de réflexion sur les réformes en cours

 

En l’espace d’une trentaine d’années, les jeunes universités créées par la loi Faure de 1968 sont progressivement parvenues à s’imposer dans le paysage universitaire français, en élargissant les missions qu’elles couvraient, et en affirmant et stabilisant leur mode de gouvernement interne. La trajectoire qu’elles ont suivie a été incrémentale et graduelle, avec des phases de ralentissement, mais aussi des phases d’accélération, comme au cours des dernières années. Celles-ci ont en effet été riches en textes de loi créant de nouveaux dispositifs (tels les PRES – Pôles d’Enseignement Supérieur et de recherche – ou les RTRA – Réseaux Thématiques de Recherche Avancée – par exemple), de nouvelles organisations (l’ANR – Agence Nationale de la recherche – ou l’AERES – Agence d’Evaluation de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche), dotant les universités de nouveaux statuts et leur déléguant de nouvelles compétences. On peut par conséquent faire l’hypothèse que le gouvernement des établissements universitaires va connaître de nouveaux développements et entrer dans une phase inédite.

En la matière, les espoirs fondés sur les réformes en cours sont aussi grands que les craintes qu’elles suscitent, comme on a pu le voir au cours du premier semestre 2009. Il faudra attendre plusieurs années pour faire le bilan de ces reconfigurations et des innovations organisationnelles qui les accompagnent et beaucoup dépendra de la manière dont les acteurs en présence (les directions centrales du ministères, les nouvelles agences, les présidents d’université, leurs conseils, les universitaires, les équipes administratives, mais aussi les collectivités territoriales et les partenaires locaux des universités – dont je n’ai pas parlé mais qui jouent un rôle de plus en plus important –) se saisiront ou non des textes et les mettront en œuvre. Comme je l’ai dit plus haut, il n’est pas rare que la déclinaison des réformes ne soit pas à la hauteur de leurs ambitions. Cependant, plutôt que de spéculer sur ce que produiront des réformes en cours, je voudrais pour finir revenir sur les transformations engagées et notamment souligner qu’elles ne sont pas circonscrites aux lois qui ont été votées.

En effet, même si elle focalise toutes les attentions, la LRU (et tous les textes d’application qu’elle suscite) ne me paraît pas être l’élément le plus novateur du dispositif. Comme je l’ai écrit plus haut, cette loi est plus en continuité qu’en rupture avec celles qui l’ont précédée. Elle accentue et accélère une orientation prise dès la loi Faure et qui a pris corps avec la politique contractuelle quadriennale, mais elle ne la modifie pas. Dans une certaine mesure – et je suis consciente que ce que j’avance est formulé de manière trop tranchée – la LRU innove moins qu’elle n’inscrit dans les textes des modalités qui étaient déjà en germe dans certains établissements et qu’elle ne se met en phase avec des demandes depuis longtemps exprimées par les présidents d’université. Ce faisant, elle poursuit le mouvement de construction de la fonction présidentielle engagée par les lois précédentes et risque de ce fait d’accroître encore la coupure que Stéphanie Mignot-Gérard et moi-même avions observée entre les UFR d’un côté et les services centraux et l’équipe présidentielle de l’autre. L’illusion d’un gouvernement universitaire concentré essentiellement entre les mains des présidents risque de ne pas résister longtemps dans des univers où les lignes hiérarchiques sont inopérantes et les activités faiblement interdépendantes (Weick 1976, Musselin 2006). Bien plus que le sommet, n’aurait-il pas fallu renforcer les niveaux intermédiaires (et notamment les responsables de composante) si l’on voulait doter les universités d’une capacité de gouvernement plus affirmée ? Mais cela aurait supposé de rompre avec la vision dominante d’une opposition insurmontable entre universités et facultés et de concevoir que les unes et les unes et les autres puissent coopérer plutôt que se concurrencer.

La LRU n’est par conséquent pas « révolutionnaire » au sens où elle poursuit et amplifie (certes fortement) les orientations prises auparavant mais elle n’en propose pas de nouvelles. Il faut de surcroît ajouter que, comme les lois précédentes, mais aussi comme celle de 1896, elle vise quasi exclusivement les universités et que son succès dépendra d’une part de la capacité du ministère à adapter et réformer ses modes d’intervention pour respecter l’autonomie concédée aux établissements, et d’autre part des transformations parallèles que connaîtra la gestion de la profession universitaire et de son inscription concrète dans les établissements. Du côté ministériel, le mouvement semble engager mais il faudra suivre dans les années qui viennent les effets de la réorganisation qui a été menée depuis un an afin d’accompagner la LRU. En revanche, du côté de la profession universitaire, le renforcement inattendu qu’a obtenu le CNU à la faveur des mouvements du printemps 2009 en devenant l’opérateur de l’évaluation quadriennale de tous les universitaires est loin d’être en phase avec les objectifs de la LRU, puisqu’il renforce la gestion nationale de la profession.

Cependant, il serait incomplet de ramener les transformations actuelles à la seule LRU. Un mouvement moins spectaculaire et moins médiatique, mais beaucoup plus en rupture avec l’histoire universitaire française est en effet en train de se produire concomitamment. Il consiste à reconnaître, valoriser et accentuer la différenciation au sein du système dans son ensemble. Cette évolution récente est en contradiction profonde avec les principes d’uniformité et d’égalité qui ont présidé au développement de l’enseignement universitaire français, la principale différenciation au sein du système d’enseignement supérieur s’établissant entre les universités et les Grandes écoles, mais pas entre les premières. Le principe d’uniformité, au fondement des diplômes nationaux par exemple, visait à garantir l’équivalence des diplômes universitaires délivrés ou des institutions sur l’ensemble du territoire tandis que le principe d’égalité conduisait à traiter de la même manière toutes les universités et tous les universitaires de même corps et de même grade. Si la réalité n’a jamais été à la hauteur de ces idéaux, ces deux principes imprégnaient il y a encore peu les politiques universitaires et scientifiques . Par le passé, il aurait ainsi été impossible à un ministre de faire état de l’existence de différences sauf pour les dénoncer et annoncer qu’il œuvrerait à les réduire. Mais avec l’émergence d’établissements plus autonomes, l’idée que les universités ne sont pas toutes semblables, qu’elles n’ont ni les mêmes atouts, ni les mêmes stratégies, a fait son chemin. Les projets que doivent préparer les universités pour passer les contrats ont notamment poussé les établissements à mettre en avant leurs spécificités et donc à se démarquer. Ce n’est toutefois qu’au cours des dernières années, qu’un pas décisif a été franchi avec l’apparition au niveau gouvernemental de discours légitimant la généralisation de l’évaluation des résultats et l’attribution sélective de moyens supplémentaires à ceux qui réussissent mieux. Autrement dit, on observe le passage, plus ou moins accepté, d’une logique de rattrapage à une logique de différenciation accrue qui a pris des formes concrètes : on peut le voir aujourd’hui avec la publicisation des évaluations menées par l’AERES et son système de notations, ou bien avec l’introduction d’un mode d’allocation des moyens ministériels qui prend en compte des critères de performance. Il y a manifestement eu un changement de « référentiel » (Jobert et Muller 1987), contesté par certains mais effectif : les universités plus autonomes promues par la LRU n’évoluent pas dans un espace normatif identique à celui qu’elles connaissaient auparavant. Si cette évolution se maintient dans la durée, elle sera certainement l’élément le plus décisif de la configuration future de notre système universitaire et des formes qu’elle prendra.

Enfin, certains penseront peut-être que j’ai développé ici une approche trop strictement française et trop centrée sur l’Etat central. Il me semble cependant qu’aujourd’hui une telle approche reste inévitable et qu’elle ne peut être contournée si l’on prend pour objet d’étude et de réflexion les transformations de nos universités. Certes, l’enseignement supérieur et la recherche sont de plus en plus des activités ayant une résonance internationale, et le contexte international peut de moins en moins être ignoré par les réformateurs, comme par ceux auxquels s’adressent les réformes. Pour autant ce contexte reste aujourd’hui plus une justification pour agir et une légitimation des mesures choisies qu’un véritable moteur et acteur du changement. En France, comme chez la plupart de nos voisins, les réformes sont avant tout nationales, cherchant à répondre à des problèmes nationaux par des solutions qui restent nationales même si les réformateurs essaient leur donner un vernis international. De la même façon, il me paraît que le niveau ministériel reste central sur ces questions. Il ne s’agit pas de nier l’évidence : il est incontestable que les collectivités territoriales – et notamment les régions – ont réinvesti le champ du supérieur depuis le milieu des années quatre-vingt. Cela affecte directement l’environnement des établissements, étend le réseau d’acteurs avec lesquels il est pertinent de rentrer en interaction et diversifie les sources potentielles de financement et de soutien. Cependant, si cela peut être une incitation supplémentaire pour les universités de se constituer en acteurs collectifs et cohésifs, le rôle croissant des partenaires locaux et l’enjeu que représentent aujourd’hui les établissements universitaire pour le développement local, amplifient, voire favorisent les mouvements que j’ai décrits plus haut mais ils n’en sont ni les moteurs, ni les investigateurs. Le ministère et son administration centrale ont gardé la main, même s’ils ont fait évoluer leurs modes d’intervention.

Les universités françaises, à la faveur des évolutions dont j’ai tenté de retracer les dynamiques ont donc gagné en épaisseur institutionnelle et sont devenues des interlocuteurs reconnus au sein de l’enseignement supérieur français. Parviendront-elles pour autant à regagner en prestige et à devenir, à l’instar de leurs homologues étrangères, des institutions de référence, attractives pour les étudiants comme pour les enseignants-chercheurs ? C’est certainement l’enjeu le plus important des réformes en cours mais aussi le plus ouvert…

 

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