Démocratie et représentation de la société civile

Séance du lundi 15 février 2010

par M. Raphaël Hadas-Lebel,
Président du Conseil d’orientation des retraites

 

 

Je suis très heureux et honoré de pouvoir apporter ma contribution à la réflexion passionnante que l’Académie des Sciences morales et politiques a choisi de mener tout au long de l’année 2010 sur la démocratie.

J’ai toujours été frappé, en effet, alors que j’enseignais naguère –ou plus exactement jadis – les institutions politiques à Sciences Po, par cet étrange paradoxe qui n’est certainement pas étranger à la réflexion de votre Académie sur la démocratie. D’un côté, la démocratie apparaît comme l’aboutissement ultime, l’horizon indépassable des régimes politiques, qui l’emporte sur tous les autres comme légitime par essence, puisqu’elle assure par principe le gouvernement du peuple par lui-même. D’un autre côté, sa pratique est l’objet de contestations récurrentes, parfois de rejet, en tout cas d’une insatisfaction qui nourrit une manière de déception perpétuelle. La démocratie ne serait-elle alors qu’une utopie, au sens presque étymologique du terme, en ce qu’elle ne trouverait nulle part son lieu ?

C’est dans cette perspective que se situe la réflexion que je souhaite développer devant vous. Je partirai donc des insatisfactions et des questionnements que suscite aujourd’hui la pratique de la démocratie dite représentative. J’analyserai ensuite les conditions dans lesquelles on a vu émerger, dans ce contexte, le thème de la société civile dans le débat public autour de la démocratie. Ce qui me conduira, dans un troisième temps, à examiner dans quelle mesure et selon quelles modalités une certaine représentation de la société civile peut contribuer à enrichir l’exercice de notre démocratie.

 

Insatisfactions et questionnements sur la démocratie représentative

 

1. Les démocraties occidentales, depuis la fin du XVIIIème siècle, ont fait le choix de la démocratie représentative, principe qui continue de gouverner le fonctionnement de nos institutions. Non que nos premiers constituants n’aient pas été conscients, dès cette époque, de cette aporie à laquelle tous les régimes démocratiques sont confrontés : comment concilier démocratie et représentation, sans qu’il en résulte une trahison de l’idée même de démocratie ? Ceux qui, tels Montesquieu puis Sieyès, ont entrepris de théoriser autour du gouvernement représentatif, se sont attachés à montrer que la représentation est un moyen de garantir le bon exercice du pouvoir, en modérant les possibles excès du peuple. Ils constatent en outre qu’à la différence de la cité antique, une collectivité de grande taille a besoin du recours à la représentation pour assurer son gouvernement, notamment voter la loi et contrôler ce gouvernement. Appliquant à la politique les principes de la division du travail, Sieyès ajoute même que la fonction spécialisée que constitue la politique doit être logiquement exercée par des hommes eux-mêmes spécialisés dans cette matière. Quant à l’américain Hamilton, il voit dans la démocratie moderne « un combiné inédit de démocratie et d’aristocratie ». La représentation doit ainsi permettre de sélectionner une élite capable d’assurer la gestion du politique.

Cette conception, pleinement acceptée aux États-unis comme au Royaume Uni, a suscité, en revanche, bien des réserves en France, où on a été beaucoup plus sensible à la notion de souveraineté populaire dont Rousseau s’est fait le théoricien. Rousseau avait certes conçu le Contrat social comme cette forme d’association « par laquelle chacun, s’unissant à tous, n’obéisse pourtant qu’à lui-même et reste aussi libre qu’auparavant ». Mais il avait en même temps eu l’intuition de la contradiction inhérente aux démocraties modernes, à savoir « que la puissance législative ne peut s’y montrer elle-même et ne peut agir que par députation». Ainsi, la démocratie ne peut exister sans représentation, mais si elle passe par la représentation, elle se perd d’une certaine manière.

Pour réduire le risque de captation de la volonté populaire par les représentants, Rousseau avait bien imaginé des formules telles que des élections plus fréquentes, ou l’instauration du mandat impératif, ou encore le recours au référendum. Mais au fond, il reste convaincu que le gouvernement démocratique n’est vraiment fait, selon la formule devenue célèbre, que pour un « peuple de dieux ».

2. Cette problématique de la démocratie n’a guère changé depuis le XVIIIème siècle. Nul ne conteste que le suffrage universel a constitué un extraordinaire acquis dans l’histoire des sociétés humaines, au point que l’élection continue d’être un élément central de la légitimité des gouvernants. Et pourtant, même si le recours à des assemblées élues s’avère indispensable pour le fonctionnement quotidien des institutions, ce passage obligé par le régime représentatif reste aujourd’hui plus que jamais une source de nombreuses insatisfactions.

Que la critique vienne aujourd’hui des successeurs des marxistes de naguère, qui contestaient ce qu’ils appelaient la « démocratie formelle », cela ne devrait pas nous surprendre, encore moins nous émouvoir. On retrouve la même rhétorique dans les critiques d’un Alain Badiou contre les démocraties libérales ou dans les appels du néo-marxiste Slovène Slavoj Zizek à la confrontation et à la « mobilisation populaire ». Toutefois le questionnement apparaît plus convaincant quand il vient d’intellectuels qui, tels Pierre Rosanvallon ou Marcel Gauchet, ne sont pas suspects de complaisance pour les thèses extrêmes.

Les spécialistes de la science politique ont constaté depuis longtemps l’érosion régulière de la démocratie d’élection, érosion qui trouve son expression dans plusieurs phénomènes connus : dans la montée des taux d’abstention pour les diverses consultations électorales, dans la faveur dont bénéficient souvent les mouvements extrêmes à droite ou à gauche aux dépens des partis du gouvernement, dans la contestation systématique des gouvernements en place lors des élections générales, dans une tendance des citoyens à se détacher de la politique, voire à la stigmatiser.

Parmi les facteurs les plus souvent avancés pour expliquer ce déficit de la démocratie représentative, on retiendra d’abord la faiblesse inhérente à un système qui ne donne à l’électeur l’occasion de s’exprimer que de façon discontinue et espacée : « La démocratie ne consiste pas à mettre épisodiquement un bulletin dans l’urne et à déléguer les pouvoirs à un élu, puis à se taire pendant cinq à sept ans », soulignait déjà Pierre Mendès France en 1962 dans la République moderne. Un acte de quelques secondes tous les cinq ans ne suffit pas à épuiser la souveraineté du citoyen. La démocratie ne saurait être intermittente.

S’ajoute un ressentiment devant plusieurs autres insuffisances de la démocratie représentative : le formalisme convenu des discussions parlementaires ; le caractère souvent artificiel, au regard des préoccupations populaires, des débats politiciens entre professionnels de la politique ; les échecs récurrents du gouvernement des élites, dotés d’une bureaucratie pourtant puissante, face aux situations de crise des dernières décennies ; la montée en puissance d’un nouveau pouvoir, celui des médias, face aux pouvoirs traditionnels, gouvernement et parlement. On peut aussi noter, selon la thèse intéressante de Marcel Gauchet, la poussée ininterrompue et généralisée des droits individuels qui, à être évoqués sans cesse, déstabilisent l’édifice démocratique en réduisant les moyens d’action de la collectivité.

Mais on peut aussi aller plus loin dans l’analyse et constater avec Pierre Rosanvallon – dans ses cours au Collège de France- que les insuffisances constatées de la démocratie parlementaire tournent en réalité autour de deux phénomènes. D’abord le déphasage entre les temps en présence. L’élection est, on l’a vu, une procédure qui ne se répète qu’à des échéances espacées. Il en résulte une tension entre le rythme toujours un peu lent des institutions démocratiques et le rythme rapide des questions qui se posent, rythme rapide accentué par le rôle des médias. Dans ce contexte d’accélération du temps de débat politique, l’identification entre gouvernés et gouvernants, qui est constatée au moment de l’élection, s’érode ensuite progressivement à mesure que s’exerce l’action gouvernementale. Le gouverné se retrouve de moins en moins dans le gouvernant.

Un second phénomène est la diversité des situations individuelles des citoyens. Il faut reconnaître, au-delà du citoyen abstrait de la démocratie traditionnelle, la réalité de la société telle qu’elle existe, avec des personnes ayant des identités personnelles, professionnelles, locales, sociales, culturelles différenciées, et qui ont du mal à s’exprimer dans les formes classiques de la démocratie : d’où la recherche de canaux plus souples, propres à compenser ce que la démocratie abstraite peut avoir de réducteur. A cet égard, le principe majoritaire, qui est à la base de la logique du suffrage, tend souvent à écraser les opinions minoritaires et à neutraliser la diversité du corps social. L’intérêt du plus grand nombre ne se réduit pas toujours à celui d’une majorité, tant les citoyens se perçoivent comme une addition de situations particulières. Au delà des formes traditionnelles de la représentation, on s’attache à trouver pour ces situations particulières des modes d’expressions nouveaux.

Ainsi se développe le sentiment que la démocratie représentative comporte à la fois, comme l’avait déjà vu Hamilton et comme l’a analysé plus récemment Bernard Manin, des traits démocratiques, et une dimension oligarchique. Dès lors, elle court le risque de s’anémier, en tant que démocratie, si elle ne s’appuie pas sur une autre démarche, plus participative. C’est dans ce contexte que l’on a vu progressivement émerger, à coté de à la démocratie élective, l’idée d’une représentation à définir de la société civile. C’est le deuxième temps de notre réflexion.

 

L’émergence du thème de la société civile et de sa représentation dans le système politique

 

De fait, le concept de la société civile connaît aujourd’hui un incontestable renouveau d’intérêt, tant dans les débats sur l’évolution de notre société que dans les réflexions sur l’avenir de la démocratie.

1. Encore faut-il préciser ce qu’on entend par société civile. Le terme est ancien. Mais on constate que ceux qui utilisent cette notion s’abstiennent souvent d’en donner une définition rigoureuse. Un groupe de travail que j’avais animé sur ce point en 2001-2002, au sein du Conseil économique et social, s’était essayé après d’autres à en expliciter le sens : la société civile, c’est au fond « l’ensemble des citoyens, dans la diversité de leurs appartenances professionnelles et sociales », mais qui se distingue de la simple « opinion publique », en ce qu’elle implique « une volonté de participation à travers des organisations, associations et structures très diversifiées, ayant pour finalité de concourir à la poursuite d’objectifs à caractère économique, social, culturel, éducatif, sportif, humanitaire, civil ou autres ne ressortissant pas directement à la sphère politique et étatique ». Nous voyons bien se détacher les éléments constitutifs de cette définition : un ensemble de citoyens, regroupés au sein d’organisations diversifiées, autour de finalités spécifiques, et fonctionnant indépendamment de la sphère étatique.

De fait, la place d’un homme dans la société peut être considérée sous plusieurs angles, au moins trois. D’un côté de ce triptyque, il y a l’homme dans sa singularité, qui relève de la sphère privée, celle du groupe familial. D’un autre côté, il y a la collectivité étatique dont il est membre. Entre la sphère privée et le politique et, il y a un espace très diversifié qui constitue le panneau central de ce triptyque et qui est la société civile, que déjà en 1821, Hegel situait « entre la famille et l’Etat ». C’est le monde des intérêts très variés, économiques, affectifs, esthétiques ou d’appartenance qui regroupe les individus en un foisonnement d’organisations collectives, notamment par le biais du mouvement associatif.

Deux types d’approche existent toutefois quant à la détermination des composantes de cette société civile.

Selon une première approche, dans laquelle se place incontestablement la France, la société civile est conçue comme incluant tout ce qui relève, au sens large du terme, de la sphère non publique, (le champ de la famille étant par ailleurs exclu comme on l’a vu). Cette approche dualiste, qui oppose société civile et société politique, reflète assez bien les conditions historiques dans lesquelles la société civile s’est progressivement affirmée, en se distinguant précisément de la sphère étatique. Ainsi, la société civile inclurait d’un côté la fonction productive — c’est le monde du marché—, qui s’exerce au sein des entreprises et qui est ainsi le lieu de confrontation, de négociation et de dialogue entre patronat et organisations syndicales, de l’autre un nombre très varié d’entités sociales et tout particulièrement le secteur associatif.

Selon une autre approche, en vigueur dans le monde anglo-saxon, les entreprises comme force de production ne constitueraient pas en tant que telles des composantes de la société civile. Selon cette approche tripartite de la société civile, il existerait, à côté de la fonction gouvernementale et de la fonction productive, un tiers secteur, celui du lien volontaire, qui couvrirait principalement ce qu’il est convenu d’appeler les organisations non gouvernementales (ONG) et constituerait le cœur de la société civile, en laissant à l’extérieur le monde de l’économie.

Quelle que soit la définition retenue, la société civile reflète surtout la diversité des situations dans lequel se trouve le citoyen. C’est un fait que la citoyenneté abstraite de l’individu au sein de l’Etat ne rend pas suffisamment compte de la réalité de sa situation. L’homme étant un être social avant d’avoir une identité politique, chaque individu a une ou plusieurs appartenances, à caractère ethnique, religieux, local, culturel ou autre ; le même individu est à la fois travailleur, consommateur, habitant d’un quartier ou partisan d’une cause qui lui est chère. C’est à travers toutes ces appartenances multiples, dans la diversité de leurs expressions, que chaque membre de la société civile tente de définir son identité sociale.

2. Il reste qu’un incontestable clivage a toujours existé entre l’Etat et la société civile, qui se présente souvent comme un contrepoids à la puissance de l’Etat. C’est d’ailleurs en ce sens que Hegel a opposé société civile (Bürgerlische Gesellschaft) et Etat (Staat).

S’agissant précisément des rapports entre la société civile et l’Etat, le poids de l’histoire est déterminant. En France, le processus de décision politique a eu beaucoup de difficultés à s’affranchir de la philosophie rousseauiste sur laquelle a été bâti tout notre droit au moment de la Révolution : d’un côté, il y a le citoyen abstrait, titulaire, en tant que citoyen, d’une partie de la souveraineté, de l’autre, l’Etat qui, à travers l’élection de représentants, représente cette souveraineté et détient le monopole de l’expression de l’intérêt général. Entre les deux, il n’y a rien. Après l’interdiction édictée par la Loi Le Chapelier en 1791, les groupes intermédiaires, de droit public comme de droit privé, n’ont été ensuite admis et reconnus qu’avec méfiance.

Ainsi, il faut attendre la deuxième partie du XIXe siècle pour que les collectivités territoriales soient dotées d’un statut d’autonomie relative (1871-1884). De même, ce n’est que vers la fin du XIXe siècle que la liberté de constitution et d’exercice des sociétés commerciales et des organisations syndicales a été reconnue. Enfin, c’est en 1901 seulement qu’est adopté le régime juridique des associations. Il aura donc fallu bien du temps pour que les groupements de diverses natures reçoivent enfin droit de cité, comme nécessaires à la bonne régulation de la société.

Pourtant, les gouvernements ont progressivement ressenti, devant l’importance croissante des faits économiques et sociaux dans la gestion du pays, la nécessité d’associer les diverses composantes de la société civile à la préparation des décisions politiques, voire à la gestion de domaines croissants de la vie économique et sociale. En dépit de la vieille méfiance jacobine envers les « coalitions », ils l’ont fait sous des formes extrêmement variées, qui vont de la simple consultation préalable à travers ce qu’on a appelé la « polysynodie » foisonnante de l’administration consultative, jusqu’à un véritable transfert de compétences, sous la forme d’une cogestion de pans entiers de l’action économique et sociale avec des organisations de la société civile, en passant par toutes les formes variées de concertation, de négociation ou de règlement des conflits.

Le rôle des associations s’est par ailleurs considérablement accru et diversifié, bien au-delà de ce qui était prévu en 1901, au moment de l’adoption de leur statut. En 1901, les associations avaient été conçues comme un regroupement d’initiatives individuelles et privées pour la défense d’intérêts spécifiques, sur la base du volontariat et du bénévolat. Aujourd’hui, ces organismes se sont vus confier un grand nombre de tâches d’utilité publique ou d’intérêt général, dans des domaines aussi divers que l’agriculture, le domaine sanitaire et social, le sport, mais aussi l’urbanisme et l’environnement. Certaines d’entre-elles, bien que personnes de droit privé, assument la gestion d’un service public, avec la possibilité d’exercer des prérogatives de puissance publique.

Ces phénomènes coïncident par ailleurs avec des interrogations plus larges sur le rôle de l’État, qui résultent, notamment des limites constatées de l’État-providence et de l’État entrepreneur, après une période d’extension de son domaine d’action.

Dans un pays comme la France où l’Etat a longtemps joué un rôle structurant dans la constitution de la nation et dans le développement du pays, ces interrogations sur le rôle de l’État s’accompagnent tout naturellement d’une revalorisation de la place de la société civile. Pendant longtemps, on n’a guère contesté l’approche, héritée notamment de la Révolution française, selon laquelle l’intérêt général est défini par l’Etat, comme seul détenteur de la souveraineté nationale, avec comme postulat l’idée d’un refus de corps intermédiaires entre l’individu et l’Etat. Les tenants de cette approche continuent d’ailleurs à critiquer le poids des groupes de pression et leur tendance à fragmenter, voir à « balkaniser » l’intérêt général. Toutefois, s’il est vrai qu’au-delà des intérêts collectifs contradictoires qui peuvent s’opposer, les autorités politiques de l’Etat sont légitimes à dégager un intérêt général, il reste que dans la ligne de l’expérience constatée dans les pays anglo-saxons, on estime aujourd’hui qu’en définitive, « personne n’a le monopole de l’intérêt général ».

Dans ce contexte, une représentation plus organisée de la société civile peut-elle alors répondre aux insatisfactions suscitées par la pratique de la démocratie et contribuer à une rénovation de la pratique démocratique ? C’est cette question que nous allons maintenant aborder dans le dernier volet de notre réflexion.

 

Représentation de la société civile et rénovation de la démocratie

 

Pour répondre à l’insatisfaction que suscite la pratique des formes traditionnelles de la démocratie représentative, divers remèdes ont été avancés, voire expérimentés, en vue de favoriser une meilleur participation à la prise de décision collective.

1. Dans nombre de pays, qui ont fait le choix de la démocratie représentative, la première idée qui s’est imposée est celle de faire une place à des techniques de démocratie directe. Il s’agit de réactualiser l’idéal démocratique de la Grèce antique, celui de la participation directe des citoyens a la prise de décision politique, ainsi que l’a analysé la philosophe Hanna Arendt. C’est le cas de la France, en 1958, à l’initiative du Général de Gaulle. « La souveraineté nationale, affirme l’article 3 de la Constitution, appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». De fait, le référendum, le plus souvent constitutionnel, mais parfois aussi législatif, permet de corriger certaines faiblesses du régime représentatif, en permettant la participation directe du citoyen, sans passer par le prisme déformant de la démocratie médiatisée. L’évolution du niveau d’instruction, le développement de l’information devraient d’ailleurs logiquement permettre au citoyen du XXIe siècle d’être mieux à même à prendre directement des décisions sur les questions majeures qui le concernent. Mais si l’on met à part l’expérience pittoresque du Landsgemeinde de certains cantons suisses, nous sommes tous conscients de ce que la pratique du référendum soulève d’autres types de questions, du fait de l’ambiguïté qui s’attache souvent aux conditions de la consultation populaire, de son inadaptation à traiter de questions complexes, des risques de dérives démagogiques qui s’y attachent parfois. Le nouvel article 11 de la Constitution consécutif à la révision constitutionnelle de 2008, institue la possibilité d’un référendum d’initiative parlementaire et populaire (initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales) : les perspectives ouvertes par cette réforme sont pour le moins incertaines, encore que l’utilisation de cette procédure soit déjà envisagée par les groupes qui s’opposent à la transformation du statut de la poste.

2. Au-delà de ce recours à des techniques de démocratie directe, l’idée d’accroître l’implication et la participation des citoyens dans le champ de la décision politique a trouvé récemment une nouvelle expression dans la thématique participative, qui a même constitué un thème privilégié de la candidate à l’élection présidentielle française de 2007, ce qui n’a pas toujours aidé à la crédibilité de cette thématique. Le thème n’est pas nouveau, puisque l’on assiste depuis plusieurs décennies à une grande diversité d’expériences en ce sens, tant en France qu’à l’étranger. Il s’agit de mettre en place, a coté des dispositifs « verticaux » que représentent les institutions constitutionnelles, des mécanismes « horizontaux » constitués en réseau, et permettant la libre expression des citoyens.

En France, on peut citer des expériences telles que les conseils de quartier, le recours à des ateliers populaires d’urbanisme, la mise en place de panels ou forums hybrides « experts-usagers » et, de façon plus institutionnelle, l’institution en 2002 d’une commission nationale du débat public. Il est clair aussi que le développement d’internet offre de nouvelles potentialités pour le développement des techniques participatives, par le biais de blogs, de forums, de systèmes de pétitions. Certains ont même attendu — à tort — de ces techniques de communication, une transformation radicale des relations entre gouvernants et gouvernés. A tout le moins, permettent-elles une expression libre qui se superpose à un débat plus organisé. C’est encore à cette tendance, que se rattache la multiplication d’émissions interactives avec le public à la radio et à la télévision, y compris celle qui a réuni récemment une douzaine de personnes autour du Président de la République sur TF1. Certains pays étrangers sont même allés plus loin dans des démarches participatives : c’est le cas de villes comme Porto Alegre qui a développé le budget participatif, ou de certains pays du nord de l’Europe, qui ont multiplié les conférences de consensus ou jurys citoyens, constitués de citoyens tirés au sort et chargés de rendre un avis sur un projet donné. Le développement récent en France d’états généraux, curieusement dénommés « Grenelle » se rattache, à bien des égards, à ces procédures participatives. Quant aux panels scientifiques sur le réchauffement climatique développés au Danemark avant la conférence de Copenhague, ils ont montré à la fois leur intérêt et leurs limites.

Car ces pratiques ont aussi leurs limites. On est aujourd’hui revenu des illusions sur une démocratie électronique permettant aux citoyens de s’exprimer en continu sur tous les sujets. Pour le reste, outre que la technique du tirage au sort (ou stochocratie) ne va pas de soi, on sent bien qu’il s’agit ici de démarches sporadiques, principalement applicables à la gestion locale. Le risque existe aussi que dans ce système éclaté et diffracté, le débat ne soit capté et instrumentalisé par les plus mobilisés et les mieux organisés, et pas nécessairement par les plus légitimes. De là, les réticences des élus face au développement de ces mécanismes.

3. Dans le même souci de faire vivre la démocratie de façon permanente, certains théoriciens ont exploré une autre idée, celle de développer, à côté de la démocratie électorale, des contre-pouvoirs chargés de remplir des fonctions de contrôle, d’expertise, d’évaluation ou de jugement, propres à vérifier que les pouvoirs sont exercés par les gouvernants conformément aux missions pour lesquelles ils ont été élus. C’est ce que Rosanvallon appelle la contre-démocratie. Cette démocratie de la surveillance serait, selon cette thèse, fondée sur un principe de défiance, là où l’élection est fondée sur la confiance. La fonction de surveillance pourrait être assurée, selon le cas, par des structures informelles mais aussi par des institutions telles que les juridictions constitutionnelles ou les autorités indépendantes de régulation, qui tireraient leur légitimité non pas de l’onction électorale, mais de leur impartialité reconnue.

Cette approche renouvelée des contre-pouvoirs ne manque pas d’intérêt, en ce qu’elle met en lumière une nouvelle culture de la responsabilité politique, qui relève de ce que les anglo-saxons appelle accountability (reddition de comptes). Mais l’on perçoit aisément les limites qui s’attachent à cette légitimité d’impartialité, coupée de tout lien avec l’élection. Pierre Rosanvallon défend l’idée d’une légitimité non électorale de ces types d’institutions, qui trouverait sa source dans l’indépendance de leur statut, dans le consensus qui entoure leur mise en place, dans les comptes qu’elles rendent à l’opinion. Cette légitimité qualitative ou statutaire fortement subjective et informelle n’en est pas moins ambiguë. En outre, j’éprouve une certaine réticence à valoriser un système qui se définit comme pouvoir de méfiance ou d’opposition, qui limite la capacité d’action des gouvernants et risquerait d’ouvrir la porte à des dérives populistes. Mieux vaudrait trouver les voies d’un rapport plus positif à la politique, fondé sur l’adhésion plutôt que sur le rejet.

Dans le même esprit, on confère parfois aux médias cette mission de vigilance. Mais gare à ne pas se laisser très vite entraîner dans les dérives de la démocratie d’opinion, qui oscille de façon souvent démagogique au gré des modes idéologiques, des emballements de l’opinion et du fluxdes sondages.

4. Démocratie directe, démocratie participative, contre-démocratie : les formules n’ont pas manqué, on le voit, pour tenter de renouveler le contenu de la démocratie. Toutefois, la prise de conscience du rôle croissant de la société civile a conduit à explorer parallèlement une autre piste, qui consiste à établir des relations organisées entre la sphère des institutions politiques et celle de la société civile.

C’est ce qui a conduit à la création, il y a plus de quatre-vingts ans d’un organe spécifique ayant pour vocation de représenter auprès de l’Etat les forces économiques et sociales qui constituent la société civile. Cette institution, aujourd’hui inscrite dans la Constitution, sous le nom de Conseil économique, social et environnemental, a toujours suscité des appréciations constrastées. Il s’agissait, après la première guerre mondiale, de conférer un rôle institutionnel aux principaux groupes socioprofessionnels, entreprises, organisations syndicales notamment. Mis en place par décret en 1925 sur le modèle allemand de la Constitution de Weimar — est-ce aussi l’influence de certaines institutions corporatistes ? — puis consacré par la loi en 1936, le Conseil national économique devait être constitutionnalisé en 1946, au moment où la reconstruction exigeait une mobilisation des acteurs sociaux, puis élargi, sous le nom de Conseil économique et social, en 1958.

Il est intéressant de noter que la composition du conseil reflète bien ce que j’appelais l’approche française de la société civile. Pour l’instant, il est composé, d’un côté, de représentants des salariés et des entreprises, d’un autre côté, des représentants du monde de la coopération, de la mutualité et des associations, à quoi s’ajoutent des représentants de l’outre-mer, des Français vivant hors de France ainsi que des personnalités qualifiées. Quant à sa composition future, définie par le projet de loi organique qui est en cours de discussion au Parlement, elle continue de répondre à cette définition dite française, puisque le projet structure le Conseil en trois groupes : représentants de la vie économique et du dialogue social, représentants de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative, à quoi s’ajoutent, de manière nouvelle, des représentants compétents en matière de protection de la nature et de l’environnement.

Le conseil n’a qu’une fonction consultative ainsi qu’il ressort de l’article 1er de la loi organique (ordonnance du 29 décembre 1958 modifiée) : « le conseil économique et social est auprès des pouvoirs publics une assemblée consultative. Par la représentation des principales activités économiques et sociales, le conseil favorise la collaboration des différentes catégories professionnelles entres elles et assure leur participation à la politique économique et sociale du gouvernement ». Il est, dans cette perspective, une structure institutionnelle permettant aux principales organisations de la société civile d’intervenir par la voie de la consultation dans le processus de décision politique.

Les mêmes finalités se retrouvent au niveau régional, avec la création dès la loi du 5 juillet 1972 plusieurs fois modifiée depuis, de comités puis de conseils économiques et sociaux régionaux qui ont pour mission d’éclairer par leurs conseils, avis et propositions, l’action des conseils et des exécutifs régionaux. C’est bien une originalité du système démocratique français que d’avoir organisé la représentation des intérêts économiques et sociaux au niveau national, puis d’avoir décliné cette représentation au niveau régional.

Ce qui est frappant, c’est que l’initiateur des institutions sur la Vème République, le Général de Gaulle, dont un des soucis majeurs était la rénovation des institutions et le renforcement de l’exécutif, a aussi mis au rang de ses priorités politiques le thème de la participation de ce qu’il appelait les « forces vives », ce qui l’a conduit, après les événements de mai 1968, à l’initiative controversée de soumettre au référendum une réforme du Sénat — qui avait sans doute aussi d’autres objectifs — mais qui comportait une fusion de cette assemblée avec le CES. Il aurait sans doute été plus raisonnable de ne pas mêler dans une même assemblée élus et socio-professionnels. Le Conseil économique et social a donc conservé, depuis, un rôle relativement limité dans l’équilibre des institutions. La réforme de 2008, qui modifie sa dénomination en Conseil économique social et environnemental, renforce toutefois les conditions d’exercice de cette mission et élargit la place des représentants du monde de l’écologie.

Au fond, on peut analyser cet organisme comme une institution qui se situe ainsi à la charnière de la société civile et de la société politique. Il est une institution constitutionnelle qui ne fait pas lui-même partie de la société civile, mais qui représente, sinon l’intégralité de la société civile, du moins, une partie importante de celle-ci, à travers les organisations syndicales et patronales, les chambres consulaires, les représentants des organisations familiales et du monde associatif. En ce sens, le Conseil est l’expression d’un processus d’institutionnalisation de la société civile. Le politologue allemand Jürgen Habermas a souligné l’importance pour les acteurs de la sphère politique de ne pas être coupés des aspirations concrètes du corps social. A cette fin, Habermas a esquissé un modèle de démocratie dite délibérative faisant une place au rôle des associations et des débats publics, mais privilégiant surtout des espaces de délibération permettant à la société civile de contribuer à mieux éclairer le décideur politique.

La composition et le fonctionnement de tels conseils font parfois l’objet de critiques légitimes et leur mode d’intervention pourrait à coup sûr amélioré. Toutefois, il faut constater qu’il remplit une mission, complémentaire de celles des structures politiques, autour de quatre rôles :

• un rôle de représentation, qui est de grande importance, si l’on veut que le décideur politique puisse apprécier de façon réaliste les diverses positions qui s’expriment, sur un sujet donné, au sein de la société civile. A cet égard, une représentation adéquate des forces en action dans la société peut éclairer les pouvoirs publics de manière plus fiable que ce que peut leur apporter l’examen des sondages.

• un rôle de veille et d’alerte, d’autant plus nécessaire que les représentants de la démocratie politique ne perçoivent pas toujours avec assez d’acuité les aspirations des citoyens. Rien ne vaut cette démultiplication des niveaux de représentation pour assurer une bonne irrigation de la pratique démocratique.

• un rôle d’expertise, d’expertise de terrain, mais aussi d’expertise collective que ces conseils peuvent remplir en complémentarité avec celle des autres experts, dont l’omniscience tend aujourd’hui à être contestée. Face à des problèmes de plus en plus complexes et techniques, les représentants de la société civile peuvent à tout le moins poser les bonnes questions et apporter leur expérience concrète, apportant ainsi une contribution précieuse au débat public.

• enfin un rôle de relais et de pédagogie collective, d’autant plus précieuse qu’il existe souvent, entre le citoyen et le pouvoir politique, un vide que les organisations de la société civile peuvent contribuer à combler.

Ce sont des fonctions dont l’utilité sociale est réelle, car elles peuvent aider à faire émerger, au-delà d’intérêts divergents, des esquisses de solutions plus consensuelles, ou à défaut et à tout le moins, à dégager des diagnostics partagés. Selon le modèle décrit par Habermas, même s’il y a des positions de départ bien arrêtées, il peut y avoir un « décentrage » de la position initiale pour l’ouvrir aux idées des autres. Cet échange d’arguments n’aboutit pas toujours au consensus, mais un niveau plus ou moins marqué de décentrage peut être atteint par rapport aux intérêts de chacun. Je constate la même problématique dans le fonctionnement du COR que j’ai l’honneur de présider, dont la composition est aussi très diversifiée et qui relève aussi de la thématique délibérative.

Il est clair que toute la représentation de la société civile ne passe pas nécessairement par des institutions de ce type. Plutôt que point de passage obligé, ces institutions peuvent agir en complémentarité et en résonance avec d’autres modes d’actions de la société civile. La démocratie a en effet besoin de lieux où les représentants de la société civile sont appelés à débattre des problèmes nationaux. C’est si vrai qu’une cinquantaine de pays, en plus de la France, ont introduit dans leur système institutionnel des organes similaires. La légitimité de ces institutions suppose cependant que leur composition soit représentative des forces en présence, ce qui pose le problème — difficile —, de la représentativité.

Il est probable que la composition de ces institutions reflète mieux les organisations bien enracinées de la société industrielle traditionnelle (patronat, syndicats, coopérateurs et mutualistes, grandes associations) que les nouveaux réseaux qui correspondent à l’apparition de nouvelles problématiques de notre société. A côté de la société civile institutionnalisée des grands corps intermédiaires, il existe une société civile plus informelle composée de structures à l’état naissant, sous forme de coordinations, de groupes de discussions sur le net, qui rendent sensibles, au-delà des questions sociales traditionnelles (travail, protection sociale consommation), des nouveaux intérêts et des préoccupations inédites. La société civile est, du moins dans ses franges, en perpétuel renouvellement et les régimes politiques ne sont pas toujours capables de percevoir les aspirations très évolutives qui s’y expriment.

Peut on faire une place, à coté de la société civile organisée, à une société civile informelle et émergente ? Ce n’est pas aisé, car il faut au préalable pouvoir apprécier la légitimité de ces organisations, selon des critères qui ne peuvent se limiter au nombre de leurs adhérents. Il convient en tout cas d’éviter que des représentants auto-proclamés s’approprient abusivement le débat public. Ainsi, quel statut reconnaître ainsi à des ONG qui fonctionnent en entreprises de revendication et d’influence sans que l’on soit très au clair sur leurs effectifs et leur mode de financement ?

Le moment est venu de conclure. De la longue histoire des régimes démocratiques, il ressort que la démocratie est assurément difficile à faire vivre au quotidien. A demeurant, le système représentatif, sur lequel nul n’envisage de revenir, n’a pas pour vocation de permettre au plus grand nombre de participer à la vie collective. Mais cela ne nous dispense pas de réfléchir aux moyens d’améliorer ce mode de gouvernement, notamment pour répondre au désir du citoyen d’être présent, sinon de façon quotidienne, en tout cas de façon moins intermittente, dans le débat politique. Plusieurs voies d’expérimentation en ce sens ont été décrites dans la présente communication. Chacune a ses forces et ses faiblesses.

A cet égard, il n’y a pas lieu de s’offusquer de l’existence de formes non électorales de la représentation, dès lors que l’on a bien saisi la différence qui existe entre représentation politique et représentation socioprofessionnelle. La fonction politique est une fonction d’agrégation des intérêts qui a pour mission, face à des intérêts contradictoires, de dégager, y compris par voie de contrainte, un intérêt général susceptible de fonder une décision politique légitime. A côté de cette fonction d’agrégation des intérêts, il existe une fonction d’articulation entre divers intérêts économiques, sociaux, culturels, moraux représentés dans la société civile, qui constitue un objectif moins ambitieux où la société civile à sa part.

Le pouvoir politique, par la volonté du peuple exprimée dans l’élection, est celui qui décide ; la loi, une fois adoptée, constitue la norme commune. Quant à la société civile, qui représente les citoyens dans la diversité de leurs intérêts, elle peut d’abord agir dans les domaines de sa compétence, celui de l’entreprise ou celui de la vie associative. Pour le reste, elle ne peut qu’éclairer, influencer, orienter ou contrôler les choix du décideur politique, qui a seul le « dernier mot ». Mais ce « dernier mot », le décideur politique pourra le prononcer de façon plus efficace et plus démocratique, s’il a au préalable associé les forces représentées dans la société civile, d’abord pour concevoir et préparer la décision publique, ensuite, une fois la décision prise, pour la mettre en œuvre dans l’intérêt de tous. Le primat de la représentation électorale est ainsi une donnée intangible de la démocratie. Mais dans une société qui est à la recherche de formules pour un meilleur vivre ensemble, une participation de la société civile, à travers la diversité de ses processus délibératifs, peut incontestablement contribuer à élargir et à conforter les assises de la démocratie. Parce qu’en définitive — et ce sera là une réponse à la question initiale de cette communication — la démocratie, loin d’être une simple utopie, est bien un principe de gouvernement dont la traduction au quotidien est à la fois toujours imparfaite et toujours perfectible.

Texte des débats ayant suivi la communication