Séance du lundi 4 octobre 2010

par M. Bernard Gazier,
Professeur à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne

La démocratie engage-t-elle une forme de politique économique ? C’est une question que les économistes évitent souvent. Beaucoup se voient (ou se rêvent) conseillers du Prince quel qu’il soit. Beaucoup élaborent pour le pouvoir en place leurs recommandations, qui peuvent du reste avoir des contenus très divers. Toutefois de nombreux travaux ont été menés, et depuis longtemps, sur les liens qu’entretiennent les pratiques et l’idéal démocratiques d’une part, et la façon dont peuvent être élaborées, spécifiées et mises en œuvre les politiques économiques d’autre part. Les politologues ont travaillé entre autres sur la variété des régimes démocratiques, sur les processus de prise de décision et les coalitions, et sur les doctrines, par exemple sur les liens complexes entre libéralisme économique et libéralisme politique. Du côté des économistes, pensons bien sûr à la réflexion normative sur le choix social, du paradoxe de Condorcet au théorème d’Arrow, mais aussi à cette discipline plus récente, à la visée « positive » c’est-à-dire cherchant à expliquer ce qui est : l’économie politique, reprenant par exemple la question du rôle de l’électeur médian et des coalitions. Plus récemment, des théoriciens majeurs de la philosophie morale et politique comme John Rawls ou Amartya Sen ont insisté sur les liens entre justice, économie et démocratie. Il en est résulté un vaste éventail d’acquis, mais aussi de questions irrésolues, qui ont pris de plus en plus d’importance avec la croissance du rôle de l’Etat et la diversification des politiques économiques au cours du XXe siècle.

Avec l’effondrement de l’expérience communiste, ces recherches et ces débats sont devenus centraux au sein de l’économie mixte de marché qui constitue désormais le seul horizon d’intervention politique et sociale. Depuis le déclenchement de la présente crise mondiale, ils sont encore plus vifs et sont devenus permanents. Ils combinent des enjeux locaux et nationaux, avec des défis planétaires : comment réglementer les marchés et qui doit le faire ? Comment gérer la dette publique sans léser les générations futures et sans obérer le redémarrage de l’économie ? Qui doit supporter les efforts d’adaptation résultant de la mondialisation ? A chaque fois les questions d’efficacité croisent les questions de légitimité, de justice et de « gouvernance ». « Gouvernance », ce vieux mot français désigne une manière de gérer et d’administrer. Il s’est imposé au sein de l’anglais international en s’élargissant au choix des institutions, notamment internationales, et à la réflexion sur leur fonctionnement. L’enjeu de la démocratie est ici immédiat et permanent, tout comme dans la redéfinition des frontières et du rôle de l’Etat, ou encore dans le traitement réservé aux plus défavorisés.

Les débats dont nous parlons mobilisent de multiples apports relevant comme nous l’avons vu de la philosophie morale et politique, de l’économie et des sciences politiques, mais aussi du droit, de la gestion, de la sociologie, de l’histoire… L’ambition de cette communication se limite à explorer quelques pistes en privilégiant le point de vue de l’économie, mais en l’ouvrant sur cette transversalité disciplinaire.

On peut d’abord observer que la démocratie désigne à la fois un idéal, des techniques et des pratiques [1]. Du côté de l’idéal, le « gouvernement du peuple par le peuple » est porté par les valeurs de la liberté, de la participation et de l’égalité dans l’accès au pouvoir et aux moyens d’expression. Il en résulte un rôle central dévolu à la liberté d’information, et l’affirmation que chacun est libre de mener la vie qui lui plaît dans les limites du droit et de la vie en commun. Les techniques et les pratiques, quant à elles, découlent d’abord de l’idée que le pouvoir provient du vote et que chacun a une voix. On constate l’existence de huit acteurs principaux : un corps électoral, des partis politiques, des groupes organisés ou spontanés cherchant à peser sur les choix politiques, des media, des assemblées élues, un gouvernement, une administration et des instances judiciaires. Une pratique se révèle d’emblée essentielle, l’alternance : le fait que tour à tour des partis politiques d’orientation différente exercent le pouvoir est indissociable de la démocratie.

Il en résulte deux conséquences importantes pour notre propos. Tout d’abord, à l’échelle de la planète, seuls moins de deux milliards d’hommes sur six sont actuellement dans des régimes que l’on peut qualifier de démocratiques, nous discutons donc de pratiques minoritaires à protéger et à étendre. Ensuite, la pratique et la nécessité de l’alternance empêchent évidemment d’associer à la démocratie un contenu ou un calendrier précis de politique économique. Elles suggèrent seulement que dans un tel régime les interventions publiques doivent éviter les bouleversements extrêmes tout comme une trop forte irréversibilité. Surtout, ces considérations justifient qu’on se focalise sur la forme de ces politiques plutôt que sur leur contenu précis, en prenant toutefois forme dans un sens très large, ne se limitant pas au formalisme : ce qui inclut les modalités d’élaboration, de sélection et de mise en œuvre, voire de révision de ces politiques, mais aussi le type d’objectifs généraux qu’elles prennent en considération, leur champ d’intervention et leurs outils, soit leur style d’intervention.
Le champ des politiques économique est très vaste, sa complexité est croissante – et nous allons ici aussi plaider en faveur d’un élargissement ! Il comprend d’abord les missions traditionnelles de l’Etat : allocation, redistribution et stabilisation conjoncturelle, d’où découlent l’accomplissement des missions régaliennes (justice, police), les politiques monétaire et budgétaire, mais aussi fiscale, la réglementation des marchés, les politiques de concurrence ou d’innovation… Nous proposons d’inclure dans notre propos les politiques sociales, parce qu’elles sont le complément nécessaire des politiques économiques, et s’avèrent centrales dans l’examen de leur rapport à la démocratie : aides aux chômeurs, revenu minimum, politiques d’insertion, lutte contre la discrimination…

Les politiques économiques et sociales peuvent répondre aux exigences de la démocratie de trois manières. Tout d’abord, elles peuvent converger directement avec l’idéal démocratique, on les qualifiera alors d’exemplaires. Ensuite, elles peuvent être associées plus ou moins étroitement à la diversité des techniques et des pratiques de la démocratie concrète, on pourra dire qu’elles sont typiques. Enfin, elles peuvent favoriser l’instauration, l’affermissement ou la légitimité de la démocratie, entre idéal et pratique, on dira qu’elles sont en appui à la démocratie. Dans ce qui suit, on privilégiera le rapport à l’idéal démocratique, tout en gardant en permanence à l’esprit cette confrontation entre réussites, difficultés voire pathologies des politiques économiques et sociales et de la démocratie.

On procèdera en deux étapes. Tout d’abord, on distinguera de manière très générale les processus qui sont à l’origine de ces politiques, et leurs grandes orientations, pour les examiner séparément. Ensuite, de manière plus pragmatique, on liera processus et orientations face à une série de défis actuels qui mettent la démocratie et ces politiques à rude épreuve, esquissant ainsi un va-et-vient entre l’idéal démocratique et un lent cheminement d’apprentissage.

Entre le citoyen et le marché : l’expert ?

Deux réponses partielles et partiellement contradictoires viennent à l’esprit si l’on se focalise sur les processus auxquels donnent lieu les politiques économiques et sociales et sur leur compatibilité avec les exigences de la démocratie. On peut tout d’abord soutenir que les politiques souhaitables ou typiques sont celles qui sont choisies par les citoyens eux-mêmes, préalablement informés, à l’issue d’un débat jugé démocratique. A l’opposé, on peut considérer que ces politiques relèvent avant tout d’experts et d’évaluations dont il convient assurer la compétence et la neutralité.

Examinons d’un peu plus près ces deux options. On voit vite qu’elles sont liées par une complémentarité difficile. En effet la démocratie « participative » a le mérite de « laisser parler la base » mais afin d’éviter simplisme et démagogie, elle nécessite un débat structuré et informé, ce qui relève plutôt de la démocratie « délibérative ». Les citoyens doivent alors laisser une place aux experts, place qui peut varier selon le degré de complexité et de technicité du domaine abordé. D’autre part on sait que nombreux sont celles et ceux qui sont exclus de ce type de débats, notamment les plus faibles sont souvent les moins informés et les moins actifs.

Symétriquement, on ne peut se reposer seulement sur des experts, fussent-ils pluralistes et compétents. Dans certains cas ils peuvent et doivent trancher, par exemple lorsque l’urgence rend nécessaire des interventions rapides et discrètes, telles les politiques d’intervention sur la masse monétaire ou sur un taux de change. Cette capacité discrétionnaire ne doit toutefois pas conduire à ce que l’on peut appeler l’illusion instrumentale. Les pratiques d’évaluation des politiques publiques se sont multipliées, et c’est indiscutablement une très bonne chose. Toutefois de nombreuses limites empêchent d’en faire la condition suffisante d’une politique économique et sociale répondant aux exigences de la démocratie. Parmi elles, les discordances des temps : le temps des décisions publiques, bref, n’est pas celui de l’évaluation qui demande souvent plusieurs années ; une évaluation négative n’indique pas, en général, quelle est, en positif, le type d’action à mener : réaménagement ou abandon, ou combinaison avec d’autres politiques ? Plus fondamentalement, l’évaluation ne dit rien des objectifs à poursuivre et à hiérarchiser, il convient ici d’introduire explicitement le politique.

En résumant, les exigences de la délibération et les apports de la technicité, tous deux indispensables, ne peuvent prendre la place du projet proprement politique. Au-delà des processus, nous sommes conduits à examiner le déploiement des politiques économiques et sociales dans leurs champs, leurs outils et leurs objectifs principaux.

En simplifiant à outrance une matière qui n’a cessé d’évoluer et de se complexifier, les politiques économiques et sociales dans un univers démocratique reposent sur la prise en compte d’une double série de défaillances. Défaillances du marché d’abord, qui traditionnellement fondent l’intervention publique. Sur un marché, en principe chacun décide pour soi, et on sait que le jeu de la concurrence est un outil inégalé de coordination et de stimulation économique. Mais on sait aussi que le marché a ses limites, considérables. Il y a tout d’abord la nécessité de produire des « biens publics » que le marché n’est pas en état de produire ou seulement en quantités insuffisantes. Au-delà, les pouvoirs publics doivent prendre en compte un ensemble d’ « externalités », interdépendances économiques ne transitant pas par le système des prix. L’exemple canonique, d’une actualité évidente, est celui de la pollution. On doit aussi considérer les enjeux majeurs de la redistribution aux perdants ou aux absents du marché, et la correction des inégalités jugées excessives. Le marché peut générer à la fois la prospérité pour beaucoup et la pauvreté voire l’exclusion pour certains groupes. On y trouve enfin, et ceci revêt un éclat particulier dans la crise actuelle, la nécessité de réglementer et d’encadrer certains marchés : au premier chef de contrôler les fluctuations des marchés financiers et d’éviter la contagion de comportements mimétiques, qui se sont révélés si dangereux et menacent encore.

Toutefois à ces défaillances bien connues et rapidement évoquées il faut maintenant ajouter les défaillances de l’Etat et de ses représentants. Jean-Jacques Laffont [2] a pu résumer le débat en notant que l’on avait vu dans l’Etat un agent omniscient, tout puissant et bienveillant, alors que c’est l’inverse qui est vrai, l’Etat n’est souvent pas bien informé, il a des moyens d’action limités et – peut-être le plus difficile à admettre quand on est fonctionnaire ! – ses actions sont systématiquement affectées, voire déformées par les intérêts de ses propres agents. Il y a alors ici défaillance de l’Etat et de la démocratie.

Une solution générale et abstraite à ce double ensemble de défaillances n’est pas disponible à ce jour. Une suggestion intéressante consiste d’abord à observer que l’un limite l’autre et réciproquement, puis à montrer que l’un peut renforcer l’autre. C’est ainsi que dans la crise actuelle l’action concertée des Etats (démocratiques ou non) a pu éviter l’effondrement de la demande mondiale ; symétriquement, les violentes pressions des marchés financiers ont contraint certains gouvernements à restructurer leur dette et à élaborer des plans visant à la ramener à un niveau plus acceptable.

Plus profondément, on peut constater que les pays les plus internationalisés et ouverts au jeu du marché mondial sont ceux qui ont massivement développé les interventions publiques compensant les effets négatifs de cette exposition constatés chez les plus défavorisés [3]. Mais quelles compensations envisager ? La gamme des interventions publiques doit probablement coupler des compensations financières et des aides diverses favorisant l’accès à la vie sociale et notamment au marché du travail.

Suivant ce fil logique qui inspire les travaux que j’ai pu mener avec beaucoup d’autres tels Alain Supiot et Günther Schmid [4], on parvient à la nécessaire complémentarité des interventions de politique économique et de politique sociale, et aussi à l’affirmation de droits sociaux. Ces droits ne sont pas encore pleinement définis : souvent optionnels, voire séquentiels, ils sont parfois pensés en termes de « droits de tirage sociaux ». Ils appellent aussi des obligations et des engagements de la part de leurs bénéficiaires. Ils constituent des balises et des points d’appui dans le déroulement des trajectoires personnelles et professionnelles. Droit au recyclage, à l’orientation professionnelle, au congé parental… On peut résumer l’orientation générale qui se dessine ici par un double slogan : « équiper les gens pour le marché », mais aussi « équiper le marché pour les gens ». Liant directement justice et démocratie, des auteurs tels que John Rawls et Amartya Sen [5], attirent notre attention sur la nécessité de construire ou préserver pour chacune et chacun la capacité de participer à la vie économique et sociale tout comme aux débats politiques et aux votes ; la perspective des « capabilités » de Sen me semble celle qui résume le mieux le style d’intervention dans lequel s’inscrivent les politiques économiques et sociales de notre siècle. Deux insistances en découlent. Tout d’abord, l’égalité des sexes et la lutte contre toute forme de discrimination deviennent un objectif majeur et une priorité transversale. Ensuite, en ce qui concerne l’adaptation des travailleurs et des marchés du travail, un rôle central est dévolu aux négociations collectives engageant les partenaires sociaux, et nous retrouvons ici, structurée et périodique, la démocratie participative et délibérative.

Trois défis

Certains auteurs ont cependant pu parler de « déception démocratique » pour décrire notre époque. La démocratie peut être imparfaite, voire très fragile, et les politiques économiques sont souvent décevantes. Pensons par exemple à la manière dont la démocratie japonaise semble enlisée à la fois dans ses routines et dans ses difficultés économiques, ou encore à la grande difficulté de réformer qui se constate presque partout dans le monde développé ; plus ironiquement, la réussite économique d’un gouvernement démocratiquement élu n’est pas garante de son maintien au pouvoir.

Trois grands types de défis suggèrent que les processus et les orientations des politiques économiques et sociales font l’objet d’un lent et laborieux apprentissage en ce début du XXIe siècle.

Tout d’abord, ce qui relève de la prise de décision et désormais de la « gouvernance ». On sait depuis longtemps que les politiques publiques s’inscrivent dans le cycle électoral, oscillant pour un gouvernement entre la liberté des premiers mois et la hantise de la réélection en fin de mandat, ce qui peut occasionner de très importants dysfonctionnements. Les politiques alternant stimulations budgétaires inflationnistes et freinages (dites de « stop and go ») se sont ainsi révélées particulièrement pernicieuses pour la Grande-Bretagne des années 1960 et 1970. En France, depuis trente ans la plupart des gouvernements arrivant au pouvoir ont tenu à inventer leurs propres dispositifs de politique de l’emploi, laissant une partie des précédents tomber en déshérence et ajoutant une couche de complexité à un dispositif illisible. On observe aussi des situations d’indécision où, dans un parlement, deux blocs rivaux qui s’équilibrent donnent un pouvoir démesuré voire arbitraire à certains élus médians qui peuvent rejoindre un camp ou l’autre.

Les politiques de « stop and go » ont été abandonnées. Une réponse plus institutionnelle à cette instabilité dominée par le court terme est l’instauration d’agences indépendantes pourvues d’un mandat précis, et la formulation d’engagements à long terme. Il s’agit en quelque sorte de se « lier les mains », de limiter la démocratie au nom de la démocratie, précisément dans le domaine des interventions économiques.

Toutefois, ces difficultés familières se doublent désormais d’autres moins explorées, qui apparaissent au niveau international. Comment prendre en compte au sein du Fonds Monétaire International le poids croissant des pays en développement ? Mais nous avons des problèmes plus aigus encore à notre porte. Il suffit d’évoquer la lourdeur et l’opacité de la construction européenne, si loin des citoyens. Dans ce cas, les défis de la gouvernance proviennent à la fois de la complexité et de l’incohérence, et du souci des Etats membres de préserver certaines de leurs prérogatives. Il en résulte au mieux de la lenteur, et trop souvent un risque d’immobilisme et d’illégitimité. L’économiste Stefan Collignon a publié tout récemment une contribution qui s’intitule (je traduis) : « Surveillance démocratique, ou suppression bureaucratique de la souveraineté nationale dans l’Union Européenne ? [6] ». Tirant les leçons de la crise grecque, il insiste avec d’autres sur la nécessité d’un renforcement de l’intégration européenne, mais aussi s’inquiète de l’effacement de la démocratie qui peut en résulter. En conséquence, il argumente en faveur d’un rôle accru du Parlement Européen dans la gouvernance économique de l’Union, notamment en matière budgétaire et fiscale, parce que ce dernier est la seule institution de l’Union qui représente directement et collectivement les citoyens européens. Mais les débats sur la nature et l’ampleur de ce changement ne font que commencer – en attendant peut-être une autre crise.

Un second groupe de défis porte sur les contours et la gestion de la sphère publique. Depuis trente ans, la solution aux défaillances de l’Etat a semblé être double : d’une part réduire sa taille, en privatisant celles de ses activités qui pouvaient être assurées par le secteur privé, et d’autre part aligner la gestion des personnels publics sur les principes de la gestion des salariés des entreprises privées, de manière à orienter et accroître leurs efforts et leurs performances.

Force est de reconnaître que ces solutions elles-mêmes sont en train de rencontrer leurs limites. Une question centrale est celle des incitations faites aux différents acteurs, et des effets pervers qui peuvent en résulter.

Des travaux récents [7] se sont ainsi penchés sur les limites de l’alignement des conditions d’exercice des fonctionnaires sur celles des salariés du privé, et plus généralement sur les effets pervers qui proviennent de la rémunération en fonction d’indicateurs de « performances ». Plus il y a de difficultés à mesurer celles-ci, plus les primes devraient être modestes au regard de la partie fixe du salaire. Par exemple les missions publiques telles que l’aide au placement des chômeurs, l’enseignement de base obligatoire ou encore l’exercice de la justice, conduisent à rencontrer des publics très hétérogènes et à entrer en interaction avec chaque personne. Apparaît alors, si les primes sont fortes, le risque que l’agent de l’Etat favorise des personnes ou des groupes dont le niveau ou le comportement sont susceptibles de faire croître l’indicateur retenu, effet pervers qui met alors directement en cause la démocratie. Par exemple l’enseignant risque de se consacrer prioritairement aux élèves qui sont le plus susceptibles de progresser, et parfois plus simplement encore aux élèves les plus brillants.

Plusieurs conséquences découlent de cette analyse, et elles ne sont pas pleinement tirées à l’heure actuelle : d’abord les incitations monétaires ne sont pas les seules possibles et doivent être établies au cas par cas ; ensuite, à rebours de la sagesse en vogue, il y a place pour un noyau central de fonctionnaires percevant avant tout une rémunération fixe évoluant selon l’ancienneté ; ce sont notamment ceux qui ont à accomplir des tâches complexes directement soumises à des enjeux d’égalité de traitement et de compensation des inégalités. D’autres tâches plus simples et moins soumises à ces enjeux relèvent sans doute d’une périphérie de fonctions d’intérêt public, et il est logique pour elles de conserver voire développer l’éventail déjà disponible des marchés publics, délégations, partenariats… Reconnaissons toutefois que le défi demeure de construire une administration neutre, loyale efficace et motivée. Dans le détail des politiques économiques et sociales, le cas par cas semble difficile à éviter, mais il requiert souvent des informations qui ne sont pas disponibles.

Enfin, on doit s’interroger sur la perception et la gestion des risques à long terme dans nos sociétés qui oscillent entre négligence et surprotection. Qu’il s’agisse d’environnement ou de trajectoires sociales, de la gestion des pandémies ou celle des paniques financières, la myopie caractérise de nombreux comportements, tant du côté du citoyen que de celui des responsables politiques et de leurs conseillers. Les politiques publiques vont de l’attentisme à la succession de mesures aux orientations contradictoires, et certaines engagent le futur de manière difficilement réversible. C’est pourquoi la démocratie gagne à ce qu’elles soient débattues à partir d’une pluralité de perspectives et d’indicateurs, comme cela commence à être le cas en France concernant la mesure de la croissance, à la suite du rapport Stiglitz – Sen – Fitoussi [8] ; retenons notamment la suggestion d’adjoindre systématiquement aux évaluations de la croissance du revenu des évaluations du patrimoine et des inégalités. D’autre part, et nous retrouvons ici notre interrogation initiale, les organismes qui visent à établir un pont entre les citoyens et les experts en mettant à la disposition du grand public des débats accessibles mais sans simplisme ni concession sur le fond, sont indispensables au lent apprentissage qui s’est engagé.

Récapitulons. De multiples politiques économiques et sociales peuvent répondre aux exigences de la démocratie – puisque c’est la possibilité d’en changer qui caractérise la démocratie ! Mais leur forme et leur style, par delà les différences de contenu, ont des points communs qu’une réflexion normative et pragmatique a commencé à identifier. Parmi eux, la nécessité qu’elles résultent d’échanges effectifs entre experts, responsables politiques et citoyens ; la recherche d’un équilibre entre marché et Etat (pour moins de simplisme, il faudrait ici introduire aussi l’économie sans but lucratif), débouchant entre autres sur l’attention prioritaire portée aux « perdants » de la vie économique et sociale, et l’exploration de nouveaux droits sociaux impliquant un rôle actif de la négociation collective ; les défis récents ont montré aussi la nécessité de construire et d’actualiser un réseau d’institutions stables et légitimes ; la nécessité de prendre en compte la complexité des incitations et désincitations face aux enjeux des inégalités, et la nécessité de préserver et d’organiser une vision à long terme sur une base pluraliste.

Au terme de ces brèves réflexions, on peut penser que la mélancolie de la « déception démocratique » ou encore la mise en évidence des limites voire des pathologies des politiques publiques ne doivent pas empêcher de percevoir la progression qui les lie. L’échange des idées et des expériences est un des principaux canaux par lesquels la démocratie et les politiques économiques se construisent en commun.

Texte des débats ayant suivi la communication

[1] Jacques Lesourne 2004, Démocratie, marché, gouvernance : quels avenirs ? Odile Jacob

[2] Jean-Jacques Laffont, 2000, « Etapes vers un Etat moderne, une analyse économique », in Conseil d’Analyse Economique, Etat et gestion publique, La documentation française, Rapport 24, p. 117 – 149

[3] Jean-Paul Fitoussi, 2004, La démocratie et le marché, Grasset

[4] Alain Supiot (dir), 1999, Au-delà de l’emploi, Flammarion ; Günther Schmid et Bernard Gazier (dir.), 2002, The dynamics of full employment. Social integration through Transitional Labour Markets, Edward Elgar ; Bernard Gazier, 2005, Vers un nouveau modèle social, Flammarion

[5] John Rawls, 2000 (1971), Théorie de la justice, Seuil ; Amartya Sen, 2010, L’idée de justice, Flammarion

[6] Stefan Collignon, 2010, “Democratic surveillance, or bureaucratic suppression of national sovereignty in the European Union? Ideas on multilateral surveillance regulation”, Briefing Paper, Directorate – General for Internal Policies, Policy Department A, Economic and Scientific Policy, Septembre

[7] Synthétisés par Maya Beauvallet, 2009, Les stratégies absurdes, Editions du Seuil

[8] Joseph Stiglitz, Amartya Sen et Jean-Paul Fitoussi 2009, Richesse des nations et bien-être des individus, Odile Jacob