séance du lundi 25 novembre 2013
par Mme Catherine Paradeise
Professeur émérite, université Paris-Est et Institut francilien Recherche, Innovation, Société
Après un rapide diagnostic du positionnement de l’enseignement supérieur français dans le monde, cette communication propose d’explorer les diverses difficultés de notre enseignement supérieur, pour partie spécifiquement françaises, pour partie communes aux états européens. Elle analyse tour à tour (1) la condition très particulière des universités françaises dans le paysage européen et mondial; (2) les conséquences de l’inscription des universités européennes dans des états-providence sur leur structuration scientifique; (3) le sens et les limites d’un tiers de siècle de réformes– d’abord discrètement incrémentales, puis plus radicales – qui ont leur pendants en Europe, et la mesure dans laquelle ces réformes ont accompli leurs promesses de libération de l’initiative, d’autonomisation, de différenciation et de recomposition du paysage de l’ES (4) pour conclure sur la réactivité du système d’enseignement supérieur français face aux transformations rapides et majeures du paysage mondial de l’enseignement supérieur.
1. Un système d’enseignement supérieur et de recherche dans la tourmente
(1) Des périmètres opérationnels incertains
Chacun sait notre système d’enseignement supérieur et de recherche complexe et spécifique , fondé sur deux partitions anciennes– entre enseignement supérieur et recherche d’une part, universités et écoles de l’autre. Je n’insisterai pas sur ce que cette organisation singulière doit à notre histoire, sinon pour rappeler quelques faits. Aux écoles d’accès sélectif est confiée au tournant du 19ème siècle la formation des élites d’état, qui irrigueront l’ensemble du système administratif et économique, tandis que les clercs – destinés aux professions universitaires et libérales – tiennent leurs grades d’une université centralisée organisée nationalement en facultés, ouverte à tout bachelier mais d’accès socialement très restreint jusque dans les années 1960. Les carences majeures de cet ensemble institutionnel en matière de recherche servent d’argument à la création d’organismes publics de recherche (OPR) autour de la seconde guerre mondiale et à leur multiplication au gré de l’identification de problèmes publics – démographie, agriculture, santé, emploi, etc.
Nous sommes les héritiers de cette fragmentation institutionnelle. Force est cependant de constater qu’elle ne répond plus à ses justifications d’origine. Les « grandes grandes » écoles continuent de sélectionner des élites fières d’elles-mêmes mais dont les fonctions dans l’appareil d’état se sont contractées, dont la double inscription dans l’état et l’industrie perd intérêt avec la régression du capitalisme national, et qu’on dit désajustées aux exigences d’ouverture du monde contemporain . Les universités ont depuis au moins deux décennies accueilli une large part de l’effort de recherche publique, sous l’impact quasi-mécanique de la « massification » – qui a induit dans les deux dernières décennies du 20ème siècle environ 10 emplois d’enseignants chercheurs pour un emploi de chercheur – et des efforts institutionnels pour inscrire ce glissement dans les universités . Depuis une quinzaine d’années seulement, les plus grandes des grandes écoles ont développé des activités de recherche dont elles étaient pour la plupart longtemps restées à l’écart . Elles l’ont plus souvent fait par juxtaposition que par intégration, en accueillant des unités de recherche principalement financées par les organismes . Ecoles et autres grands établissements, universités et organismes ont multiplié depuis une vingtaine d’années des laboratoires, formations de master et écoles doctorales communs. Aussi vivons nous avec un héritage où s’entrecroisent en tous sens de multiples parties prenantes farouchement agrippées à leur identité historique, offrant de Sirius ou, plus près, d’Amérique ou de Shanghai, un paysage particulièrement confus, peuplé de luttes étranges où s’investit une énergie considérable et souvent stérile .
(2) Une situation médiocre sur le plan international : le choc de la globalisation
La confusion n’est bien sûr pas étrangère aux mauvaises notes que reçoit notre système de recherche et d’enseignement supérieur sur la scène internationale. Il ne faut certes pas peindre le tableau trop en noir. Après tout, la France reste classée en termes de publications et de brevets à la place que lui donne son PIB, c’est-à-dire au 6ème rang mondial , même si c’est avec quelques indices de régression au niveau de la citation de ses publications ou de l’activité de ses brevets. Le CNRS est le plus important récipiendaire des fonds de l’European Research Council, marque d’une belle vitalité scientifique. Il n’en reste pas moins que, dans le monde accoutumé à juger la puissance scientifique et académique à l’aune des performances universitaires, la France fait pâle figure. Le 1er « classement de Shanghai » de 2003, d’abord élaboré à l’université Jiao Tong pour identifier le positionnement international des universités chinoises, fut une humiliation nationale à laquelle on peut imputer l’accélération dans les années 2006-2007 de réformes qui prolongent et convertissent institutionnellement un effort entrepris vingt ans plus tôt avec la contractualisation des universités . L’obsession d’être « visible de Shanghai », selon la citation apocryphe de la ministre d’alors, donne sens aux efforts institutionnels et financiers incitant au rassemblement et à la mixité des établissements dans de vastes ensembles (PRES, Campus, désormais Communautés d’universités), conçus comme des outils transitoires contribuant à restructurer en profondeur le paysage de l’enseignement supérieur et de la recherche en concentrant « l’excellence » en des pôles plus identifiables, plus visibles et mieux dotés (réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA), chaires d’excellence, puis idex, labex, equipex, etc.).
Il faut remarquer que la mauvaise posture de la France dans les classements n’est pas un fait isolé en Europe, si l’on excepte quelques universités britanniques. Il reste que notre pays s’en sort tout de même plus mal que la Suisse, les Pays-Bas, l’Allemagne ou les pays scandinaves , même si le nombre de ses établissements qui émargent aux grands palmarès s’est accru depuis 2003, date de création du classement de Shanghai .
On a usé jusqu’à la corde une défense facile en invoquant « la méthodologie ». Le classement de Shanghai était intrinsèquement biaisé, survalorisant en une note globale la recherche au regard des missions multiples des universités; il valorisait les comportements opportunistes puisque s’acheter un prix Nobel devenait un investissement rentable en image; d’autres palmarès accordaient une place excessive au jugement subjectif des pairs. Plus fondamentalement, le principe même du classement prenait à revers la production française, avec son fouillis institutionnel qui empêche les établissements de faire valoir les contributions effectuées en leur sein sous des labels divers . Mais de telles défenses s’épuisent vite et lorsque, les méthodologies s’affinant et les classement se multipliant , les autorités publiques nationales se révèlent impuissantes à contrôler ces mauvaises nouvelles issues d’une société civile mondialisée, et le médiocre classement des universités européennes et françaises se confirme. Cette situation sonne l’heure de la globalisation de l’enseignement supérieur avec son possible cortège d’effets délétères, les audiences – familles, financeurs privés, autorités publiques, chercheurs et enseignants – devenant de plus en plus friandes de ces outils de « transparence » qui prétendent éclairer jugements et décisions en résumant la qualité en un rang. Aussi les gouvernements européens jugent-ils nécessaires d’entrer à leur tour dans la danse en conjuguant leurs efforts pour construire des palmarès multidimensionnels, plus respectueux de la variété des missions et de la variété disciplinaire des critères de qualité.
Conçues comme des services d’Etat assujettis au même régime réglementaire, employant des fonctionnaires selon un statut unique, offrant un service public présumé uniforme sur le territoire national, délivrant des diplômes accrédités par l’Etat, les établissements d’enseignement supérieur (EES) français ne pouvaient jusque là concevoir qu’on pût les comparer au-delà de ce qu’en disait leur réputation . L’irruption de la globalisation fut donc un choc brutal, d’autant plus qu’il conduisait aussi à segmenter ce que le statut universitaire rassemblait jusqu’alors, chaque professeur étant réputé indissociablement enseignant, chercheur et organisateur. Les palmarès les inscrivaient les universités et leurs membres sur une échelle de mesure réputée de portée universelle.
Ce choc encouragea les états à réévaluer leurs établissements à l’aune des « universités de recherche » par lesquelles advient la réputation mondiale, et qui pourtant ne comptent que pour moins de 3% des établissements d’enseignement supérieur où se forment quelques 500 millions d’étudiants du monde. D’autant plus que, dans les sociétés « situées à la frontière technologique » , ces établissements se voyaient au même moment assigner la mission d’élargir leur assise scientifique comme source d’innovation et donc de bien-être économique. La globalisation portait donc une modification profonde de la conception des universités, jusque là identifiées à leurs missions de formation, de recherche désintéressée et de culture. Polarisées par la quête de « l’excellence » en recherche, les politiques publiques multipliaient les incitations à la quête d’un Saint Graal dont le simple bon sens aurait dû écarter nombre d’établissements évidemment incapables d’aligner les divisions suffisantes pour même s’en approcher. Le paradoxe voulait que cet horizon parût souvent d’autant plus désirable que l’internationalisation éloignait des palmarès les établissements les plus réputés nationalement, quitte à ce que certains y perdent éventuellement le sens de leur propre action .
Le choc de la globalisation dont les grands palmarès sont l’emblème fut partagé entre la France et ses voisins européens. Comment expliquer cet affaiblissement au moins facial? En cherchant d’abord ce qu’il doit au mode d’organisation et de gouvernance partagés par les établissements d’enseignement supérieur (EES) en Europe, puis en se centrant sur les caractères spécifiques de la France, avant d’en estimer les conséquences pour le futur.
2. La France dans les dynamiques européennes des universités
(1) De l’uniformité à la différenciation?
Les universités d’Europe continentale –forgées par les modèles napoléonien ou humboldtien – tiennent leur singularité des liens anciens qu’elles entretiennent avec les états-nations , que la massification n’a fait que resserrer et rendre d’autant plus difficiles à défaire. Service fourni et régulé par l’Etat, l’enseignement supérieur universitaire s’inscrit naturellement dans les états-providences de la seconde partie du 20ème siècle. Il procure un bien public – la connaissance – au service de l’intérêt général, contre la mainmise des intérêts particuliers du commerce et de l’industrie. Avec plusieurs corrélats: les universités, d’accès libre et gratuit à l’issue d’un diplôme d’enseignement général, sont liées à la communauté nationale incarnée en un ministère central (au niveau national ou régional) auquel chaque établissement est individuellement et uniformément redevable quant à la conformité de ses actes . La relation des établissements au centre est articulée selon un régime légal homogène fait, à des degrés divers selon les lieux et les temps de procédures standardisées, d’échelles salariales, de conditions d’emploi, de surveillance des curricula, de conditions d’accès et d’admission des étudiants, d’accréditation centrale des titres et de monopole de collation des grades nationaux qui réduit les établissements privés à la portion congrue.
On est bien loin de la conception américaine des universités, qui donne un rôle très limité aux administrations centrales et un rôle majeur à une communauté locale très concrète, veillant à « protéger le monde académique de l’excès de pouvoir étatique », intégrant les intérêts particuliers tout en les maintenant à distance par la protection des dispositifs de gouvernance là où les modèles napoléonien et humboltien « visent à protéger l’université du débordement des intérêts particuliers » . On en est tout aussi loin en ce qui concerne les conditions d’accès en termes de sélectivité et de coût.
Seule la France – qui porte le principe d’uniformité à son paroxysme – s’est d’abord dotée d’écoles pour former les corps d’Etat, grands et petits, à l’écart d’une Université dont l’indépendance défiait les autorités publiques. Elle y a plus tard ajouté des d’organismes pour pallier les carences de l’EES en recherche qui n’était pas explicitement définie comme appartenant à ses missions – à la différence des pays de tradition humboldtienne et jusqu’aux textes des années 2007. Pour autant qu’on oublie l’énorme fossé qui les sépare des écoles – comme le font la plupart des commentateurs et des mouvements sociaux – l’uniformité légale des universités satisfait la passion française de l’égalité, qui retient d’assumer la stratification pourtant bien réelle du système universitaire lui-même. Ainsi, vers la fin des années 2000, 12 universités (soit 14% d’entre elles) concentrent 6000 chercheurs du CNRS (soit 50% de ses effectifs) et les 12 dernières (14%) en hébergent 25 (0,25%)! Ce déséquilibre impacte lourdement les masters, les formations doctorales et plus généralement la réputation des établissements.
Les multiples changements qu’elles ont affrontés ont conduit les universités d’état-providence aux limites de leurs capacités d’adaptation en tant qu’établissements juridiquement uniformes. Avec d’abord depuis les années 1960 la massification, son poids sur les budgets par étudiant, mais aussi sur l’hétérogénéité croissante des compétences, des intérêts et des horizons professionnels de publics qu’elles sont mal armées pour accueillir. Avec ensuite la montée en puissance de missions de recherche plus gourmande en personnel et en technologie. Les réformes qui conduisent tous les pays européens à autonomiser leurs universités entre la fin des années 1980 et le début des années 2000 conjuguent divers objectifs. Premier objectif : contenir la dépense publique en modifiant la philosophie d’allocation qui prévalait dans tous les secteurs des états-providence, en fondant une part croissante des ressources allouées sur l’évaluation ex post des réalisations des établissements plutôt que sur la définition de leurs besoins ex ante . La mise en œuvre des principes du « nouveau management public » conduit à substituer à une tutelle administrative directe sur la conformité des actes, un gouvernement à distance fondé sur l’évaluation de l’efficacité des actes. Un deuxième objectif est indissociable du premier : réaliser le « tournant organisationnel » qui concède aux universités les moyens de définir et de déployer les stratégies dont elles seront désormais responsables (accountable) envers les autorités publiques, en leur transférant la responsabilité sur leurs ressources (humaines, patrimoniales, financières), et en leur donnant les outils pour les organiser (renforcement du pouvoir présidentiel) et les gérer (budgets globalisés, comptabilité analytique et contrôle de gestion). Le troisième objectif ressort plus d’un agenda caché. Il vise à accélérer la dynamique de concentration des ressources – en encourageant les dynamiques de différenciation/stratification en multipliant les ressources ouvertes à la compétition entre établissements, prolongeant ainsi à grande échelle le mouvement incrémental effectué par exemple en France dès les années 1980 dans les étroites limites des cadres juridiques qui prévalaient avant les réformes .
La différenciation veut répondre aux coûts de la dispersion d’un système de formation et de recherche revendiquant jusqu’alors de mailler uniformément le territoire national : coûts directs puisque cette doctrine impose de construire une offre homogène dans toutes les universités, quels que soient le nombre d’étudiants et les traits du bassin d’emploi local; coûts indirects puisque la continuité territoriale nuit à la capacité d’abonder les plus performants ou de développer des spécialisations territoriales en fonction des avantages particuliers d’une localisation pour l’emploi ou la recherche.
L’idée de « mettre les universités au centre » et de les « territorialiser » – c’est-à-dire de tirer parti des ressources tangibles de leur territoire – rejoint ainsi la tradition anglo-saxonne évoquée plus haut, en opposition à celle d’un service public continu sur le territoire national. C’est le même effort de concentration de la recherche qui, au cours de l’âge d’or des années 60/70 et avec l’appui des grandes fondations (Carnegie, Rockefeller, Ford) avait présidé aux politiques fédérales consacrant et renforçant avec brio la stratification existante des universités aux Etats-Unis, dans un contexte très différent. Et si les Etats-Unis comptent 100 universités de recherche pour plus de 4000 établissements d’enseignement supérieur, la France ne saurait prétendre à transformer ses 86 (ou 83) établissements en universités de recherche! Peut-être – cette idée circule en Europe -, faut-il d’ailleurs penser la recomposition du paysage au niveau du continent plutôt qu’à celui de chacun de ses états .
Ce raisonnement a des conséquences majeures sur les politiques publiques en Europe. Il invite à construire les moyens de différencier les ressources selon la performance – principalement en recherche mais aussi en enseignement . C’est le sens de l’extension de la part des dotations de base des établissements fondée sur l’évaluation , de la croissance des budgets publics compétitifs offerts par les agences de financement ainsi que d’actions spécifiques telles que les les réseaux thématiques de recherche avancée et autres initiatives d’excellence actuellement portées par le Commissariat aux investissements d’avenir .
Ce raisonnement appelle enfin, dans le cas français, la simplification du système d’ESR autour d’ensembles universitaires. C’est un paradoxe bien français que cet objectif soit (d’abord?) traduit dans la multiplication de dispositifs (transitoires?), qui doivent permettre à des pôles d’excellence d’émerger en associant des institutions de statuts juridiques variés , selon l’hypothèse – probablement audacieuse – qu’elle portera in fine la recomposition de fond du système dont la simplification finale serait le fruit.
(2) De la fragmentation à la concentration?
La seconde contrepartie de l’uniformité juridique des établissements tient dans leur fragmentation interne. La centralisation de la gestion des ressources humaines fonde longtemps la cogestion nationale des emplois et des curricula par faculté disciplinaire au détriment de leur gestion dans chaque établissement. Se trouvent ainsi co-localisées des composantes qui pour l’essentiel s’ignorent, faute de se projeter dans une même appartenance locale qui leur serait tout aussi vitale que leur appartenance scientifique. Chaque discipline vient avec ses propres bagages, ses propres critères de valeur, accommode l’organisation à son aune, et est très faiblement couplée avec les autres, au contraire des universités du monde anglo-saxon qui savent combiner cosmopolitisme scientifique et localisme organisationnel.
Ce constat offre une explication réconfortante à la faible visibilité des universités d’Europe continentale dans les classements internationaux : elle tient moins à leur faiblesse scientifique intrinsèque qu’à leur constitution. Les universités y forment traditionnellement des mosaïques plutôt que des organisations intégrées par une gouvernance puissante articulant les comportements de composantes disciplinaires diverses par leurs domaines, leurs manières de faire, leurs contreparties dans la société, autour d’une ambition, de normes et valeurs institutionnelles partagées localement . En Europe, la faiblesse traditionnelle des universités comme communautés est produite par leur gouvernance même, qui n’a généralement d’autre projet ni d’autre possibilité que d’assurer la coexistence pacifique entre leurs composantes dont les unes sont brillantes et les autres plus faibles, et plus ou moins attractives aux divers niveaux en matière d’enseignement. Le cas français s’aggrave du fait que – contrairement à ses voisins – la France connaît d’importants taux de sortie de l’enseignement général qui attirent vers les universités des étudiants de toutes formations, y compris lorsque leurs probabilités de succès sont presque nulles, tandis qu’elle dérive ses meilleurs étudiants vers les formations sélectives.
La décentralisation et l’autonomie originelles de leurs universités dotent à l’inverse les Etats-Unis d’un enseignement supérieur stratifié. La classification de Carnegie qui fait autorité recense ainsi quelque 4.476 institutions en 2004, qu’elle décline en strates en fonction de la proportion de diplômes de chaque niveau qu’elles délivrent, des 108 universités exceptionnellement actives en recherche – bénéficiant à environ 10% de ceux qui poursuivent leurs études dans le pays – aux 809 collèges qui s’arrêtent au niveau de la licence . Chaque strate d’universités est par construction beaucoup plus homogène que ne le sont les universités en Europe. Toutes ensemble, elles assurent la complémentarité fonctionnelle d’un système qui accueille 81% de chaque classe d’âge (contre 55% environ en France), en ne se contentant pas de distribuer les talents entre des niveaux, mais en offrant aussi une configuration qui stimule chacune de ses composantes : ainsi les meilleures universités de recherche doivent par exemple rester attentive à la qualité de leur enseignement undergraduate face aux sérieux challengers que sont les meilleurs colleges d’enseignement, si elles veulent alimenter leur réputation en attirant les meilleurs talents étudiants à tous niveaux.
La visibilité internationale des grandes universités de recherche américaines tient à ce qu’elles ne se contentent pas d’être excellentes dans tel ou tel secteur mais à ce qu’elles reposent sur un modèle de gouvernance qui entretient l’exigence pour chacune d’être la meilleure dans tous ses domaines d’activité . On a montré ailleurs que, tout particulièrement dans le monde de « marques » où nous vivons, où la réputation se décontextualise et traverse les frontières, les universités les plus réputées et les mieux classées par les palmarès forment des ordres homéostatiques reposant sur l’interdépendance de trois dimensions : une gouvernance qui assure l’équilibre des pouvoirs entre une ligne managériale dotée d’autorité et de compétence et une ligne académique puissante, des ressources financières abondantes et la concentration des talents des professeurs et des étudiants.
S’il est vrai que les pays européens cherchent à concentrer les ressources dans un nombre restreint d’universités et à promouvoir leur différenciation, ils rencontrent la difficulté de devoir le faire dans un contexte d’établissements fragmentés. En sollicitant des initiatives d’excellence dans ce contexte, ils font le pari que les lauréats, segments les plus dynamiques de chaque université, entraîneront leur environnement local dans leur dynamique. Si cette démarche libère sans conteste les énergies, elle ignore – ou accepte – les coûts considérables en gouvernance que comporte la création de nouvelles entités « hors sol » dans des univers fragmentés. En effet, plutôt que d’être considérées comme une chance par les membres de leurs établissements d’appartenance, ces initiatives peuvent rencontrer localement et nationalement l’hostilité des laissés pour compte de ces nouvelles ressources, qui, disposant de la force de l’ordre établi, peuvent faire obstacle à leur plein déploiement. Aussi la recomposition d’un système fragmenté en système concentré peut-elle engendrer des cercles vicieux que seule une forte volonté politique des autorités universitaires locales et nationale peut déjouer. D’un côté, la différenciation et la concentration ne peuvent aller sans incitations porteuses de réallocation des ressources. De l’autre côté, la réallocation des ressources financières ne saurait suffire à rénover les ordres institutionnels de façon durable si elle ne s’accompagne d’une évolution autonome et radicale de la gouvernance interne des établissements.
3. La France, le prix d’un héritage
(1) Une France qui n’aime pas ses universités
Ce n’est pas seulement conjoncturellement que les universités françaises se portent mal. En 2012, 59% des 2.387.000 étudiants français s’y sont inscrits, en forte régression relative par rapport au début des années 1970 où elles absorbaient 72% des effectifs totaux. Elles ont cependant fait face dans l’absolu à une énorme croissance de leur population étudiante, qui a pratiquement été multipliée par 7 pendant la période 1960-2012 . Depuis 2005, les inscriptions dans l’enseignement supérieur privé, largement tourné vers la formation professionnelle à divers niveaux, ont augmenté de 31 % alors qu’elles stagnaient dans le public. « Le secteur accueille désormais 436 100 étudiants, soit 18 % des effectifs globaux, dont il absorbe 80 % de la croissance » . Les familles « votent avec leurs pieds » en cherchant pour leurs enfants des solutions alternatives à l’université, en particulier au niveau des premières années d’étude. De plus en plus fréquemment, il leur arrive de préférer un enseignement dont le coût semble à tort ou à raison signaler de qualité et l’efficacité en termes de professionnalisation, et cela d’autant plus qu’elles sont socialement moins à même d’évaluer la qualité des offres comparées des divers établissements en concurrence de fait. Le peu de considération pour les universités est d’ailleurs paradoxalement confirmé par la loi ESR de 2013 qui propose de réserver aux meilleurs bacheliers un droit d’accès … aux classes préparatoires . Autre symptôme : contrairement à ce qui se passe ailleurs dans le monde, le doctorat – diplôme roi des universités – peine à trouver ses débouchés sur le marché du travail non académique. Son absence de reconnaissance par les conventions collectives vient conforter sa réputation négative de former des esprits abstraits et rebelles plutôt que – version positive de la même réalité – d’encourager l’inventivité et l’autonomie de décision .
La France possède donc un système d’enseignement supérieur et de recherche étrange et tout à fait exceptionnel au regard du statut des universités dans le monde. En concertation avec les organismes et parfois les écoles, ses universités concentrent désormais l’essentiel de l’effort d’enseignement supérieur et de recherche publique, avec des performances variables d’un établissement à l’autre mais satisfaisantes en moyenne au regard du rang du PIB français. Elles font pourtant l’objet d’une défiance généralisée, principalement sur le terrain de la formation aux premiers niveaux des cursus, alors même que leur accès est libre et gratuit.
Une clef de ce mystère tient à ce que les universités sont les mal aimées du système d’enseignement supérieur français que nous avons reçu en héritage. Quelques chiffres et quelques observations suffisent à le montrer. Concernant les niveaux de financement, une double comparaison s’impose . Si la dépense moyenne française par étudiant et année est estimée par l’OCDE à 10.042 $ en 2011, soit 6% au-dessus de la moyenne des pays de l’OCDE , elle est d’abord fortement déséquilibrée en faveur des écoles : environ 10.000 € par étudiant d’université contre 15.000 € pour un élève de classe préparatoire aux grandes écoles, avec une large variance au sein de chaque catégorie, « de 50.000 € pour l’Ecole des Mines à moins de 7.000 € pour certaines universités ». La sociologue Marie Duru-Bellat estime qu’un polytechnicien coûte en réalité 15 fois plus cher qu’un étudiant inscrit en faculté de lettres . Pourtant, si la dépense se situe ensuite très en deçà de celle des pays leaders (en 2012 26.313 $ aux Etats-Unis, ou 29.201 $ en incluant la recherche contre 10.042 $ pour l’ensemble des EES français ou 14.642 $ en y incluant la recherche ), elle se place dans la moyenne basse des pays européens les plus avancés – presque tous engagés comme elle dans une course poursuite entre la croissance des effectifs étudiants et la croissance des budgets -, moins bien que les pays du Nord et bien mieux que les pays du Sud et de l’Est .
Mal aimées budgétairement par comparaison avec les écoles, les universités françaises le sont plus encore d’être placées dans une concurrence inégale. Au fil de la croissance des taux d’accès à l’enseignement supérieur, elles ont acquis l’importante fonction sociale de servir de bassin de rétention de jeunes qui s’y trouvent par défaut, faute d’avoir réussi à franchir la porte des écoles et d’avoir accès à un marché du travail déprimé . Cette situation est paradoxalement entretenue par le refus de la sélection, des parcours spécifiques et des droits d’inscription aux diplômes nationaux, aussi minimes soient-ils, dont les bien pensants font des symboles de démocratie , alors même que leurs effets anti-redistributifs restent débattu . La prudence politique conduit ainsi à des absurdités, telle que l’abandon rapide en cours d’études, qui engage néanmoins des coûts considérables et contribue à dégrader l’image des conditions d’accueil à l’université et de la qualité des formations qu’elles proposent, ou la sélection par tirage au sort qu’a fait apparaître l’actualité universitaire de la rentrée 2013. Ainsi s’entretient le cercle vicieux de l’évasion des meilleurs étudiants ou des plus attachés aux études vers les classes préparatoires ou des écoles professionnelles privées. Au même moment, la difficulté croissante à recruter des étudiants talentueux, la dégradation des conditions salariales, la rigidité d’une bureaucratie d’état qui survit trop bien aux lois d’autonomie affectent gravement l’attractivité des universités pour les universitaires les plus productifs en recherche, encouragés à s’exiler vers les écoles ou les universités étrangères.
La dégradation des universités est-elle compensée par la montée en puissance des écoles, qui permettrait d’imaginer qu’elles remplissent à l’avenir dans la société française de la connaissance le rôle que tiennent les grandes universités de recherche aux Etats-Unis? En 2007, au plus chaud des réformes, Pierre Veltz prédisait que « l’économie de la connaissance s’appuierait de plus en plus sur des écosystèmes locaux… en concurrence… notamment pour l’attraction des meilleurs scientifiques et la formation des élites mondiales (…) concentrés autour d’un nombre restreint de pôles de premier plan » s’organisant en réseau de production et de distribution de la connaissance en s’appuyant sur tout un ensemble de pôles secondaires. » Il ajoutait : « la France existera-t-elle dans 30 ans sur la carte de ces hubs?… Pour les grandes écoles, la réponse est tristement claire… Si rien n’est fait rapidement, elles resteront confinées dans leur rôle d’antichambre du recrutement des administrations et des grandes entreprises (… sauf à ce qu’elles renoncent à un modèle dont l’hyper-sélection est le seul principe régulateur (et à ce qu’elles parviennent à s’inscrire) dans des ensembles dotés d’une taille critique ». Dans ces deux domaines, les grandes écoles du secteur public, dûment aiguillonnées par les autorités publiques, ont déployé des efforts considérables au cours des dernières années pour croître en taille , diversifier leur recrutement, se rapprocher les unes des autres et des universités sans y perdre leur singularité . L’avenir dira si leur flagship, l’opération Paris-Saclay, parvient à surmonter tous ces obstacles, en rassemblant quelques-unes des grandes écoles les plus réputées avec l’université Paris Sud, pour constituer un de ces hubs que l’actuel PDG de son établissement public appelle de ses voeux.
(2) Vous avez dit « autonomie »?
Les analyses de « l’excellence universitaire » comme « facteur majeur de la croissance des pays développés » s’accordent aujourd’hui à faire du cercle vertueux entre autonomie, ressources financières et modèles de gouvernance « équilibrés » une condition première de réussite des établissements et des systèmes d’enseignement supérieur et de recherche . Nous avons explicité ailleurs les dispositifs et processus de gouvernance qui entretiennent l’effort d’excellence dans ces établissements : des valeurs et des normes académiques exigeantes qui soutiennent la réciprocité des apports individuels et collectifs , des dispositifs de gouvernance solides qui mettent à l’épreuve et stabilisent la confiance mutuelle entre académiques, ainsi que l’équilibre entre « légitimités exécutive et académique » , le tout concourant à l’alimentation en ressources matérielles, en réputation et en talents professoraux et étudiants.
En Europe, des travaux récents ont montré la très grande variabilité des niveaux d’autonomie conquis dans la suite des réformes des années 2000 . Toutes les universités européennes sont exposées aux conséquences des pressions sur les budgets publics, qui les encouragent à des efforts de rationalisation, mais aussi de diversification de leurs ressources financières. Un rapport produit pour le compte de la Commission européenne en 2008 confirme l’impact majeur de l’autonomie pour la reconfiguration des ressources et la dynamique organisationnelle dont dépend la réactivité aux dynamiques scientifiques, aux évolutions de la structure des flux d’étudiants, comme aux diverses opportunités offertes par leur environnement. Or, une enquête réalisée en 2009 par l’AEU et analysant 28 pays européens montre que l’autonomie des établissements français reste largement à construire : ils se classent en 16ème position pour l’autonomie organisationnelle, 22ème pour l’autonomie financière, 27ème pour l’autonomie de gestion des ressources humaines et 28ème (!) pour l’autonomie académique.
L’autonomie ne peut évidemment être une liberté sans responsabilité c’est-à-dire sans autocontrôle. Cette remarque ouvre à un ensemble de questions sur la transformation des régulations internes des universités engagées au nom de cette autonomie. On a souvent dénoncé le « tournant managérial » des universités en Europe et en France, entendant par là que l’autonomie organisationnelle y engagerait nécessairement la montée en puissance du pouvoir managérial et le musèlement des professions scientifiques, réduisant les universités à « des organisations comme les autres ». L’observation de la variété des situations sur le terrain montre que cette crainte est très exagérée, a minima parce que les universitaires, ou au moins certains d’entre eux, trouvent généralement moyen de réaménager les règles formelles qui les affectent, prouvant par là que ce qui est parfois vécu comme une perte de pouvoir de la profession exprime plutôt une reconfiguration interne des positions de pouvoir . Plus fondamentalement, s’il est indéniable que les administrations universitaires s’arment de compétences nouvelles et diverses et tendent partout à centraliser un ensemble de fonctions à des fins de rationalisation, il faut souligner – c’est un truisme – que leur facilité à « prendre le pouvoir » varie avec l’équilibre des pouvoirs au sein des établissements, lui-même affecté par les règles institutionnelles qui lient les établissements à leur tutelle, et qui définissent la gouvernance interne des universités . Mais elle dépend aussi d’une construction qu’il est bien plus difficile d’élaborer que des règles institutionnelles, même si ces dernières peuvent la faciliter ou y faire obstacle : la concertation appuyée sur la légitimité réciproque que se reconnaissent exécutifs et ligne académiques, mise en œuvre et confortée par la délibération horizontale – entre domaines disciplinaires – et verticale – entre niveaux organisationnels – dans l’établissement. Nos travaux montrent combien cette « densité de l’échange institutionnel » est un élément déterminant des dynamiques organisationnelles et scientifiques dans les meilleures universités mondiales .
L’autonomie des établissements exige enfin que se recompose leur relation avec leurs tutelles : pour leur permettre effectivement de formuler des choix locaux évalués par des contrôles a posteriori, il convient que les administrations centrales cessent d’énoncer des règles substantielles multipliant les prescriptions tatillonnes et s’en tiennent à définir les cadres procéduraux de l’action locale. Ce mouvement devrait ainsi conduire à la réduction des effectifs de l’administration centrale, en même temps qu’à la montée en puissance des compétences gestionnaires et des outils de délibération et de décision politiques au sein des établissements. Telle a bien été la tendance en Europe du Nord, qui fonde les brillantes réussites de telle ou telle université. En France, les deux parties peinent à jouer selon ces règles. La loi ESR de 2013, avec ses 88 pages de consignes diverses en administre si nécessaire une nouvelle preuve, tout comme la difficulté réciproque et récurrente à entrer dans les habits neufs de l’autonomie .
4. Conclusions. L’enseignement supérieur français est-il prêt à affronter l’avenir?
Nous avons souligné la position internationale médiocre de l’enseignement supérieur français – universités et écoles chacune à leur manière – dans le paysage de globalisation. Nous avons décrit la tentative en cours (ou avortée, l’avenir le dira) de redéfinir les périmètres territoriaux de l’enseignement supérieur et de la recherche autour d’universités recomposées et différenciées grâce à leur autonomie, concentrant plus systématiquement les talents en quelques pôles. La même évolution est en cours pour les mêmes raisons partout en Europe, mais la difficulté est accrue en France par la double segmentation des institutions qui participent à l’effort – écoles et universités d’une part, établissements d’enseignement supérieur et organismes de l’autre, et par le superposition paradoxale d’une double contrainte de dépendance et d’autonomie. Si le processus est en cours, le pire serait de l’interrompe au milieu du gué, abandonnant à ses problèmes un paysage infiniment plus complexe que celui qu’il était supposer simplifier en remettant le paysage de l’ESR en phase avec sa réalité . En tout état de cause l’ampleur des changements amorcés est telle que leur appropriation exige une digestion progressive par les institutions concernées, qui « remette en quelque sorte les choses à leur place » et cesse de jouer l’excellence du futur avec les outils de la réputation du passé. Il faut pourtant ne pas oublier que le temps presse, car le monde court et n’attend pas les retardataires.
Nous avons cherché à comprendre ce qui, dans la situation française, tient aux caractères généraux des universités européennes, et ce qui tient aux traits spécifiques du paysage français. Une France qui n’aime pas ses universités auxquelles elle fait supporter le poids de l’idéal d’égalité, avec pour conséquence de les amputer largement de leur autonomie. Une France qui, réciproquement, aime peut-être trop ses écoles dont elle peine à rénover les finalités alors que les fondements anciens des plus prestigieuses d’entre elles s’étiolent : comment justifier par exemple l’investissement public dans la formation d’ingénieurs d’Etat quand les grandes fonctions techniques échappent aujourd’hui à l’Etat? Enfin, un modèle de régulation publique qui se révèle de plus en plus impuissant à contenir la croissance d’un secteur privé de l’enseignement supérieur voué à la formation des cadres intermédiaires de la gestion et de la technique. L’intégration fonctionnelle rêvée des diverses composantes du système est loin d’être achevée. Sa perspective provoque des réticences à la mesure des chocs identitaires qu’elle suscite et des complexités bureaucratiques qu’elle engendre. Quelques entreprises très audacieuses ont vu le jour à cet égard, au premier rang desquelles le projet de Saclay.
Nous avons aussi souligné que, si l’autonomisation des universités a bel et bien très sensiblement modifié le paysage, elle reste inachevée, du point de vue de la gestion des ressources humaines, des curricula, des critères d’accès, de la gouvernance, c’est-à-dire de questions toujours propres à enflammer les esprits, et à ce titre soigneusement ignorées par le politique. Nous avons noté les difficultés réciproques des universités et de la tutelle, en des temps de surcroit budgétairement difficiles, à accepter la transformation des règles du jeu, mais aussi l’impossibilité pour les universités de se doter de dispositifs de gouvernance favorisant la définition de leur propre équilibre des pouvoirs, puisque les termes continuent d’en être définis par la loi. En forçant (de moins en moins) le trait, l’uniformité des règles de conduite conduit un nombre croissant de leurs destinataires à vivre l’autonomie comme un transfert de charges plutôt que comme un transfert de responsabilité. De même, l’uniformité des règles de financement peut susciter le renforcement de quelques universités plus concentrées sur la recherche, mais ne règle pas le problème de toutes les autres, pourtant soumises aux mêmes structures de jugement de la qualité. Or, on ne peut rêver d’universités de recherche concentrées qu’à condition de donner aussi une signification positive – par ce qu’elles sont et non par ce qu’elles ne sont pas – à toutes celles pour lesquelles cet horizon est inatteignable. La question est d’autant plus cruciale que le pays a besoin de former, à tous niveaux, une part croissante de sa jeunesse dans l’enseignement supérieur.
Toutes ces questions sont particulièrement vives en ces temps où, selon divers auteurs, se prépare une avalanche qui exige forte capacité stratégique et grande agilité dans l’action de la part d’établissements pris dans la tourmente de la globalisation, qui devront trouver les niches singulières pour survivre. Les symptômes, petits et grands, se multiplient qui signalent des désajustements de notre système public d’enseignement supérieur et de recherche qui pourraient rapidement devenir mortels : difficultés à faire face à la demande d’éducation, en quantité et en diversité, qui se traduit par des sélections par défaut aussi absurdes que le tirage au sort, et par un développement très significatif mais pourtant ignoré et peu régulé du secteur privé à but lucratif; difficulté à assurer le renouvellement des élites de premier rang dans le monde contemporain.
Les travaux internationaux montrent que la superposition des trois unités qui fondent l’organisation de l’enseignement supérieur est aujourd’hui menacée de découplage. La cohabitation en un lieu unique d’un corps académique et d’une population étudiante à plein temps, est fragilisée par les développements technologiques qui permettent la communication à distance. L’unité du temps des études, qui concentre de jeunes adultes dans des espaces spécialisés pour une période continue de formation dont la durée est standardisée par le diplôme, est mise à mal par les transformations d’un marché du travail avide de compétences renouvelées tout au long de la vie, sans nécessairement requérir une formation à plein temps sur des périodes fixes. L’unité d’action est enfin affaiblie par la perte de valeur des programmes standards sanctionnés par la délivrance de diplômes par des institutions possédant le monopole de la collation des grades, au bénéfice de formations plus flexibles, plus individualisées, délivrée part des acteurs multiples et visant des publics spécifiques.
La fragilisation structurelle de l’enseignement supérieur comme institution compréhensive et localisée n’est pas une fiction. On voit ainsi des universités totalement reconfigurer leur profil , on voit des entreprises à but lucratif développer leurs parts de marché et faire l’objet de transactions financières . Ces constats suggèrent que les EES « devront dans le futur prêter plus d’attention à ce qui fait leur valeur ajoutée au regard de la préparation au travail, à la vie et à la citoyenneté : l’intérêt de leur curriculum, la qualité de leur enseignement, le soin qu’elles portent à leur tutorat » .
Les universités généralistes dont le 20ème siècle a vu le développement sont ainsi menacées tout à la fois par la diversification de la demande, la multiplication et la sophistication des moyens techniques pour y faire face et par l’accroissement de la transparence de l’offre. Il devient du coup plus difficile pour des universités compréhensives de satisfaire une demande aux exigences croissantes, plus ciblées et mieux informées, à la mesure de l’enjeu grandissant que représente la formation pour la réussite professionnelle, alors même que le monopole de la collation des certifications sur un territoire perd de son sens avec la globalisation du marché de l’éducation .
Les prophètes de « l’avalanche » dessinent cinq modèles d’enseignement supérieur du futur. Les universités d’élite à l’échelle mondiale, représentant « une marque globale, fortement financées, possédant un palmarès spectaculaire, une histoire ancrée dans le passé et un nombre significatif de prestigieux anciens » survivront en s’adaptant pour rester dans la compétition pour le leadership mondial. L’enseignement à distance pourrait étendre son emprise et conquérir une suprématie mondiale dans la fourniture de contenus et de curricula sur la base de « briques de savoir » fournies par les universités d’élite . Les « universités de masse » pourront fournir une bonne éducation aux classes moyennes montantes dont la demande d’éducation explose à travers le monde, en « customisant » les cours et les curricula élaborés par les précédents dans une perspective de professionnalisation. Les « universités privées de niche », mieux connues aux Etats-Unis, en Suisse ou en Grande-Bretagne, continueront de proposer un environnement d’études générales luxueux à des étudiants de premier cycle fortunés. Enfin, « les universités locales » ancrées sur la demande de bassins d’emploi locaux; seront développées par des entreprises tournées vers la formation tout au long de la vie, s’adressant à des personnes qui n’ont pas fréquenté l’université mais qui souhaitent valoriser leur réussite par une certification.
Ces modèles ne relèvent pas de la science-fiction. On en trouve un nombre croissant d’exemples à travers le monde. Ils invitent à poser deux questions majeures. La première concerne les conséquences des reformulations de l’enseignement supérieur qu’ils proposent pour les établissements français. La seconde porte sur la capacité de notre système d’ESR à s’ouvrir aux dynamiques qui lui permettront de perdurer dans ce monde éducatif profondément bouleversé.
La première question est particulièrement redoutable en ce qui concerne les universités d’élite. Est-il encore temps pour la France ou pour l’Europe d’être davantage que des sites secondaires dans le paysage que dessinent les grandes universités de recherche du monde anglo-saxon, modèle sur lequel se positionnent aussi un nombre significatif d’universités asiatiques, qui captent les plus brillants et les plus ambitieux étudiants de nos propres établissements d’enseignement secondaire et supérieur? Les universités de masse accepteront-elles leur destin, quand elles disposent de statuts qui protègent l’illusion selon laquelle elles pourraient devenir des universités de recherche?
La seconde question concerne les ressources d’action de nos établissements d’enseignement supérieur publics. Elle interroge en particulier leur gouvernance. Alors que se développe d’une part le marché privé de la formation professionnelle et que l’asymétrie entre écoles et universités entretient le cercle vicieux de leur affaiblissement, la modestie de l’autonomie concédée aux universités les handicape pour développer leurs propres niches. Au même moment, plusieurs universités européennes parviennent à se repositionner de façon flatteuse sur la scène internationale. Un mouvement décisif a été engagé depuis 2006. La question est aujourd’hui de savoir si les acteurs en présence – des politiques aux familles en passant par les universitaires, les chercheurs publics et les établissements – acceptent de consolider et de clarifier le paysage, ou si chacun préfère stagner au milieu du gué, faisant de notre système d’enseignement supérieur l’héritier calamiteux de complexités accumulées.
Texte des débats ayant suivi la communication
(1) On sait moins que cette spécificité n’est pas une originalité: les grands « modèles » nationaux (« napoléonien » en France, « humboldtien » en Allemagne, « anglo-saxons » en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis) sont des élaborations spécifiques qui accompagnent et expriment l’identité et la puissance des grandes nations existantes ou en germe au 19ème siècle. Voir par ex. Neave, G. The Bologna Declaration: Some of the Historic Dilemmas Posed by the Reconstruction of the Community in Europe’s Systems of Higher Education, Educational Policy January, 2003 vol. 17 no. 1 141-164.
(2) Suleiman E., L’élite aurait intérêt à s’ouvrir plus, Le Monde 25.08.13.
(3) De nombreux éléments de politique publique ont contribué à cette évolution, selon un processus incrémental et disjoint (Lindblom Ch. E., The Science of « Muddling Through », Public Administration Review, Vol. 19, No. 2. Spring 1959, pp. 79-88), à l’initiative des OPR (principalement le CNRS) et du Ministère en charge de l’enseignement supérieur et de la recherche. Du côté de la recherche, les tableaux 1 à 3 en montrent la (re)composition des ressources budgétaires et des statuts des équipes de recherche. Du côté de la formation, le processus de Bologne a fortement incité les écoles à aligner leur modèle sur le LMD, encourageant les rapprochements écoles/universités. La contractualisation des universités avec les OPR, l’encouragement aux mobilités des organismes de recherche vers les universités, l’alignement progressif des statuts, le développement de cofinancements tels que ceux des chaires d’excellence par la LPR de 2006, etc., ont concouru à cet effort de rapprochement.
(4) Le récent ouvrage de Christian Gérondeau, ancien président de l’AX, polytechnicien fils, petit-fils, père et arrière petit-fils de polytechniciens (La poule aux œufs d’or : la renaissance des Polytechnique, Paris, éditions du Toucan, 2013) qui veut remettre les pendules à l’heure en plaidant que les élèves n’ont pas choisi cette voie « par vocation scientifique ou d’ingénieur mais pour devenir polytechnicien » traduit bien cette vision ancienne du statut et des fonctions d’une élite d’état. L’auteur s’est attiré une verte repartie du nouveau président exécutif de l’Ecole, Jacques Biot, lui-même ingénieur du corps des mines d’une veine « moderniste », qui qualifie le propos d’« absurde », « contradictoire » et « décliniste », car « Polytechnique existe pour former des scientifiques qui ont le sens de l’intérêt collectif », tout en regrettant que l’école n’ait pas plus tôt emprunté le chemin suivi par l’EPFL ni n’occupe la place de l’ETH Zurich dans le classement de Shanghai (Dépêche AEF, n°186587, Paris, vendredi 23 août 2013).
(5) Si l’école polytechnique apparaît (avec l’ENS de la rue d’Ulm) en rang acceptable dans les classements internationaux de la recherche (298ème pour le classement de Shanghai en 2013, 62ème pour Times Higher Education en 2012; l’ENS de la rue d’Ulm étant la seule école qui se classe également dans le premier palmarès avec la 71ème place en 2013), elle le doit pour l’essentiel à l’apport des laboratoires CNRS implantés « hors sol » sur son site. Elle ne compte en effet que 103 professeurs et MCF résidents en 2010 pour 214 chargés de cours divers, avec 2775 étudiants (2004 polytechniciens dont la formation convoque peu la « science en train de se faire », 251 étudiants de master et 544 doctorants inscrits à l’école).
(6) « Nous avons l’impérieuse obligation de nous ressaisir et de cesser de prendre en otages des générations entières d’étudiants dans des querelles stériles de pouvoir… Nous perdons notre temps à réformer l’enseignement supérieur et la recherche », va récemment jusqu’à déclarer un directeur d’école d’ingénieurs. Dépêche AEF n°189319, 25-10-2013.
(7) OST, http://www.obs-ost.fr/fr/frindicateur/analyses_et_indicateurs_de_référence.
(8) Musselin Ch., La longue marche des universités françaises, Paris, PUF, 2001.
(9) Les Etats-Unis arrivent largement en tête du TOP 500 avec 146 établissements (quatre de moins qu’en 2012) en occupant 17 des 19 premières places), suivis du Royaume-Uni (37, un de moins qu’en 2012, avec deux universités dans le TOP 10 et neuf dans le TOP 100) de l’Allemagne (37 également dont quatre dans le TOP 100) puis de la Chine (34, aucun dans le top 100).
(10) En 2013, si la France a amélioré sa position dans le classement de Shanghai, ses premiers établissements se classent au-delà de la 30ème place avec seulement quatre établissements dans le TOP 100 (Université Pierre et Marie Curie, Paris Sud, ENS Ulm, Université de Strasbourg aux 37ème, 39 ème, 71 ème, 97ème rang). Les universités Paris Diderot et Grenoble I-Joseph Fourier restent classées entre la 100e et la 150 ème place, l’Ecole Polytechnique à la 298 ème. L’ENS de Lyon est présente dans le TOP 300, l’université de Nice Sophia-Antipolis est 399 ème et l’université de Bordeaux fusionnée 208 ème. Au total, 20 établissements émargent au TOP 500.
(11) Un temps Time Higher Education-QS par exemple.
(12) Au sein d’une unité mixte ou d’une composante, la signature privilégiée par les auteurs dépend de la réputation relative des institutions auxquels ils appartiennent : un chercheur CNRS signera plutôt CNRS dans une université modeste, mais Polytechnique à l’X ; un professeur de médecine signera du nom de son CHU plutôt que de celui de son université. L’épreuve des classements a entre autre conduit les établissements à tenter d’imposer le respect de chartes de signature qui affirment ainsi leur identité organisationnelle propre. L’exercice peut cependant être complexe…
(13) Paradeise C. Universités: un marché mondial de la connaissance, 2012. Les cahiers français, n°367, 57-64, 2012.
(14) Cela valant plus pour les écoles que les universités qui ont longtemps joui dans le grand public d’une réputation assez homogène.
(15) Aghion Ph. & Cohen E. Éducation et croissance, La Documentation française. Paris, 2004
(16) Ressources financières, personnels universitaires et administratifs, mais aussi capacité de délibération et de décision stratégique.
(17) Nous avons montré ailleurs que, exposés aux « politiques d’excellence », les établissements suivent des trajectoires qui dépendent de leurs ressources initiales (matérielles, humaines, politiques, mais gouvernance), de leurs anticipations sur l’avenir des politiques publiques et de leurs ambitions, chaque trajectoire affectant le degré de centralisation interne, le rôle des personnels académiques dans la définition des valeurs et des politiques des établissements, et par suite, la conception des finalités de l’enseignement et de la recherche. Paradeise C. & Thoenig J.-C., Academic institutions in search of quality. Local orders and global standards, Organization studies, vol. 34(2), 195-224.
(18) Modèles universitaires par ailleurs si différents quant à la constitution interne des établissements – primat des facultés en France, universités « complètes » en Allemagne – quant à l’exigence d’autonomie interne, quant à la relation entre enseignement et recherche, quant aux autorités publiques de référence (état central en France, Länder en Allemagne, etc.) (voir par ex. Renaut A., le modèle humboldtien, Paris, CIPPA, 2012, http://cippa.paris-sorbonne.fr/)
(19) Neave, G., The Bologna Declaration: Some of the Historic Dilemmas Posed by the Reconstruction of the Community in Europe’s Systems of Higher Education, Educational policy, Jan.-March 2003, 141-164.
(20) Geiger, R. L. Private sectors in higher education: Structure, function and change in eight countries. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1986.
(21) Et non quant à sa performance, ce qui explique le peu d’intérêt des états pour développer des classements entre leurs établissements.
(22) Neave, G., & van Vught, F. A. Government and higher education relationships across three continents: The winds of change. Oxford: Pergamon, 1994.
(23) Pourtant inspirée à de nombreux égards par le modèle de l’université de Humboldt pour le cas américain.
(24) A titre d’exemple, l’université de Californie (qui rassemble 10 universités publiques de recherche) constitue un quatrième pouvoir de l’Etat, est placé sous la responsabilité d’un Board of Regents dont la fonction est autant de contrôle des missions de service public assumées par les universités que de protection de l’autonomie académique.
(25) Neave, ibid. p.146.
(26) Sur la performance en recherche et formation des établissements, étalonnée par un ensemble d’indicateurs et évaluée par des agences spécialisées, plutôt que par les effectifs d’étudiants inscrits. En France, la part dévolue à la performance est de 20%.
(27) Krücken G. & Meier F., Turning the University into an Organizational Actor In: G. Drori/J. Meyer/H. Hwang (eds.), Globalization and Organization. World Society and Organizational Change, Oxford: Oxford University Press, 2006, 241-257.
(28) Rappelons la signification de l’acronyme LRU : liberté et responsabilité des universités, l’un ne pouvant aller sans l’autre.
(29) En France avec la contractualisation des universités, le renforcement discret de l’autorité présidentielle que les divers dossiers facultaires ne sont plus autorisés à contourner, la création du Bonus Qualité Recherche (BQR), la concession d’une marge d’autonomie dans la définition de leurs emplois à certaines universités, etc.
(30) L’idée selon laquelle la concentration de la recherche serait préjudiciable à l’inventivité reste discutée. Sans doute vaut-elle très variablement selon les disciplines. Geiger R. & Feller, I. The Dispersion of Academic Research in the 1980s, The Journal of Higher Education, Vol. 66, No. 3 (May – Jun., 1995), pp. 336-360
(31) Ce qui s’exprime dans l’idée toujours avortée d’un « MIT européen », mais aussi, lors du 6ème PCRDT dans la création de dispositifs spécifiquement européens de financement, comme les Networks of excellence (NoE) ou encore la création de l’European Research Council (ERC). C’est la même ambition de fonder une grande université de recherche française qui préside à l’énorme opération de rassemblement d’universités et d’écoles sur le plateau de Saclay.
(32) La recherche devient l’objet d’intérêt principal dans cette perspective, d’abord parce que la qualité des universités est aujourd’hui rapportée à leur contribution à l’innovation technologique de pointe, ensuite parce que la mesure de la performance est, en première approximation, plus facile – parce que moins locale – en recherche qu’en formation. Mais tous les pays ont néanmoins développé au cours des dernières années des indicateurs de performance en formation.
(33) Avec le développement des agences et de dispositifs d’évaluation partout en Europe, associés à la révision des formules de calcul des allocations aux établissements, puis aux composantes au sein des établissements.
(34) De telles agences existaient déjà dans de nombreux pays européens. L’Agence nationale de la recherche (ANR) française et l’ERC sont créées en 2006.
(35) On retrouve des dispositifs analogues dans divers pays européens, dont le plus connu est sans doute l’Excellenz Initiative allemande.
(36) Sont créés les établissements publics de coopération scientifique qui permettent de rassembler au sein de Pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) des établissements de statuts divers, les fondations de coopération scientifique qui permettent de faire exister les Réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA) puis, avec la loi Enseignement supérieur et recherche d’octobre 2013, les Communautés d’universités qui rassemblent tous les établissements d’un même territoire selon une formule complexe.
(37) Elle repose sur l’hypothèse d’une volonté politique ferme et continue, apte à maîtriser des revendications identitaires – appuyées sur des ressources politiques multiples – aussi nombreuses qu’il y a d’établissements d’enseignement supérieur et d’organismes de recherche dans le pays. A ce stade, elle est loin d’avoir démontré son efficacité globale, même si quelques beaux succès sont à noter, et même s’il est difficile de juger des résultats d’un projet aussi ambitieux à une brève échelle de temps. Chacun dénonce aujourd’hui le « mille-feuilles » institutionnel – multiplication et chevauchement des dispositifs (le dernier en date étant les « communautés d’universités ») qui fait exploser la complexité et les coûts de coordination de la recherche et de la formation.
(38) Inscrit dans l’histoire des Facultés de l’Université (avec un grand « U ») napoléonienne. Voir par ex. Musselin, Ch., op.cit.
(39) Thoenig J.-C. & C. Paradeise, Academic Quality Production and Organizational Governance. Lessons From Two Top U.S. Research Universities, PrestEnce Conference, Paris, 12-13 September 2013, à paraître.
(40) 65% d’une classe d’âge obtiennent en France le baccalauréat en 2006, 37% d’une cohorte obtient l’Abitur en Allemagne en 2000, 19% une maturité fédérale en Suisse (26%).
(41) Les « grandes grandes » écoles françaises rassemblent moins de 1% de la population étudiante; l’ensemble – beaucoup plus divers – des 113 écoles d’ingénieurs accréditées par la commission des titres de l’ingénieur en France rassemble par ailleurs environ 4,5% de l’ensemble des étudiants. Pour fonder la comparaison avec les grandes institutions de recherche américaines, il faudrait cependant cumuler les inscrits dans les écoles aux élèves des classes préparatoires, qui rassemblent elles-mêmes environ 4,5% des étudiants de l’enseignement supérieur (nos estimations).
(42) En passant par 189 autres universités très actives ou actives en recherche, 627 collèges et universités délivrant des masters, 1840 collèges associés, 845 institutions spécialisées, 32 collèges tribaux, laissant de côté 26 institutions qui échappent à ses critères. Il existe de nombreuses passerelles, au mérite, entre ces divers niveaux, dont l’accès est en outre facilité par un exceptionnel système de bourses (à titre d’exemple, moins de 20% des étudiants du MIT payent des droits d’inscription pleins).
(43) Voir à titre d’exemple le classements des divers départements du MIT et de Berkeley, tableau 4.
(44) Thoenig J.-C. & Paradeise C., op. cit.; Altbach P.G. & Salmi J., The road to academic excellence, World Bank, 2011; Salmi J. The challenge of establishing World class universities, World Bank, 2009.
(45) Ordres que décrit la figure 1 tirée de Salmi, ibid., p. 8., mais qu’exprime tout autant le rapport intermédiaire remis par Ph. Aghion et son équipe à la ministre de la recherche française en 2009, L’excellence universitaire : leçons des expériences internationales, 26-01-2010
(46) L’automne 2013 est une période difficile, qui voit de nombreux mouvements revendicatifs prendre de l’ampleur dans nos universités : conjoncture générale de stagnation du budget global des universités et écoles (à peine 12 milliards d’€ contre un peu moins de 11 milliards en 2011, soit à peine plus de 0,5% du PIB et 1% de la dépense publique) (Piketty Th., Faillite silencieuse de l’université, Libération, 19.11.2013), non report du « glissement vieillissement technicité », financement des bourses par les budgets des universités autonomes, sont mis en cause pour stigmatiser la situation financière difficile où se trouvent les établissements. A cela, il faut sans doute ajouter, dans un certain nombre d’entre eux, les effets cumulés d’une gestion imprudente des ressources transférées (recrutements, primes, etc.).
(47) Voir tableau 5.
(48) Isabelle Rey-Lefebvre, L’enseignement supérieur privé gagne du terrain, le Monde, 16.10.13.
(49) Art. L. 612-3-1.-Sur la base de leurs résultats au baccalauréat, les meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficient d’un droit d’accès dans les formations de l’enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée. Le pourcentage des élèves bénéficiant de ce droit d’accès est fixé chaque année par décret. Le recteur d’académie, chancelier des universités, réserve dans ces formations un contingent minimal de places au bénéfice de ces bacheliers. »
(50) A certaines exceptions près, dont la plus notable concerne les thèses entreprises sous convention CIFRE, cofinancées sur des sujets concertés par une entreprise et le ministère de la recherche, qui constitue le plus souvent un premier emploi autant qu’un dernier diplôme.
(51) J.-F. Mela, Combien coûte un étudiant? Blog 26-09-2012.
(52) Coût de l’éducation en 2011, note DEPP 12.17, MEN-MESR DEPP
(53) Etat de l’enseignement supérieur et de la recherche en France en 2011, MESR.
(54) Mela, ibid.
(55) OCDE, Regards sur l’éducation 2012.
(56) Voir les tableaux 6 et 7.
(57) Le taux de chômage chez les jeunes adultes atteint 24,4% en avril 2013, et croît à niveau d’éducation décroissant. Il variait en 2010 pour les 15-29 ans de 35,9% pour les individus sans aucun diplôme à 9,3% pour les diplômés du supérieur. La poursuite d’étude reste donc en moyenne un pari gagnant en France. Rappelons d’autre part que l’accès aux prestations sociales est facilité par l’inscription à l’université ce qui est parfois un motif suffisant pour s’inscrire à l’université, mais un risque pour les conditions de travail des étudiants motivés.
(58) Contre toute évidence statistique : même si l’accès à l’enseignement supérieur des catégories modestes a progressé jusque dans les années 1990 pour stagner ensuite, « les enfants de cadres et professions libérales constituent près d’un tiers des étudiants à l’université et la moitié des élèves dans les filières les plus sélectives comme les classes préparatoires aux grandes écoles ou les écoles d’ingénieurs, alors que leurs parents ne représentent que 15 % des emplois. L’écart est fortement marqué en écoles d’ingénieurs ; 55 % des élèves-ingénieurs ont des parents cadres ou professions intellectuelles supérieures, 6 % sont enfants d’ouvriers et 10 % d’employés. Les enfants d’ouvriers et d’employés sont mieux représentés dans les filières courtes, des IUT aux BTS, en passant par les écoles paramédicales et sociales. A l’université, en licence, la part des enfants d’ouvriers et d’employés est de 26,6 % (leurs parents représentent 52 % des actifs occupés), de 28,2 % pour les enfants de cadres supérieurs. En master et doctorat le pourcentage d’enfants d’ouvriers baisse respectivement à 17,4 % et 12,1 % contre 34,2 % et 35,5 % pour les enfants de cadres supérieurs. Le troisième cycle est tout autant sélectif socialement que les grandes écoles. », Observatoire des inégalités, 6 septembre 2013.
(59) Voir par exemple Allègre G., Elonio, T.M. & X. Y. Timbeau, Dépenses publiques d’éducation et inégalités. Une perspective de cycle de vie, document de travail OFCE, Version révisée du 24 mai 2012.
(60) Ingénieur du corps des Ponts, directeur de l’ENPC de 1999 à 2003, PDG de l’établissement public de Paris-Saclay, in Faut-il sauver les grandes écoles? Presses de Sciences Po, 2007.
(61) L’hyper-sélection s’est aussi traduite par un grand malthusianisme qui a protégé les écoles des effets de la massification. Les plus dynamiques ont cependant assuré une certaine croissance de leurs effectifs en multipliant les programmes « hors grande école ». Elles restent toutefois d’une taille sous-critique : parmi les écoles accréditées en 2011 par la Commission des titres de l’ingénieur (CTI), l’ENSAM et l’INSA de Lyon sont les plus grosses avec leurs 5000 étudiants, l’X compte environ 2800 étudiants, mais la majorité ne rassemble que 1000 étudiants ou moins. Du côté des formations dans le secteur des SHS, HEC compte 2000 étudiants, tandis que Sciences Po Paris, avec près de 8000 étudiants (un peu plus que Dauphine) est en en passe de réussir son pari de croissance, qui lui permet de jouer sur les deux tableaux des écoles en France, et des universités à l’international où elle s’affiche comme telle.
(62) L’invention d’un collegium, groupant un ensemble d’écoles fédérées au sein d’ensembles plus vastes, a par exemple permis la fusion des universités de Nancy et Metz en une université de Lorraine. D’ambitieux efforts de construction d’une gouvernance adaptée soutiennent la constitution du pôle de Saclay.
(63) Aghion Ph. , Dewatripont M.,Hoxby C.M., Mas-Colell A. & A. Sapir. The Governance and Performance of Research Universities: Evidence from Europe And The U.S. NBER Working Paper 14851, April 2009, largement repris dans le rapport de la mission Aghion à Madame Valérie Pécresse, op. cit. Salmi J. The challenge of establishing World class universities, World Bank, 2009.
(64) Thoenig J.-C. & C.Paradeise, op. cit.
(65) Un professeur est moralement et institutionnellement redevable de contribuer à construire la qualité de son établissement, qui en retour lui permet de faire fructifier ses propres talents.
(66) Aghion et al., op. cit.
(67) Estermann Th. & T. Nokkala, University autonomy in Europe. Exploratory study, European assoication of universities, 2009.
(68) Progress in higher education reform across Europe. Funding Reform, report commissioned by the Directorate General for Education and Culture of the European Commission, 2008. Le rapport montre que, comme aux Etats-Unis, la part des subventions publiques inconditionnelles dans les budgets des universités européenne a régressé. Elles ont été compensées par la croissance des budgets compétitifs, principalement publics, jusqu’à atteindre environ la moitié de leurs ressources en moyenne, avec une variance considérable d’un établissement à l’autre. Avec des exceptions – qui touchent principalement les universités technologiques et certaines écoles professionnelles comme les business schools, l’apport des entreprises reste limité en moyenne à 6%. Les ressources publiques continuent donc d’abonder largement les universités européennes, sur fonds de profonde modification de leur composition. En moyenne 20% est alloué sur base compétitive, avec une forte variabilité d’un pays et d’une université à l’autre. C’est au Royaume Uni que la part des ressources compétitives est la plus importante et les budgets structurellement les plus diversifiés. Ce sont les universités technologiques et les universités les plus avancées en matière d’autonomie institutionnelle qui possèdent également l’autonomie financière la plus importante. Les droits d’inscriptions contribuent à ces revenus, en rupture avec la tradition de la gratuité et de manière très controversée. Ils ne contribuent en général que modestement au budget global, mais peuvent néanmoins aller jusqu’à prendre en charge la totalité des coûts d’enseignement dans certaines universités britanniques.
(69) Elle mesure l’autonomie selon quatre dimensions à l’aide d’une batterie d’indicateurs (tableau 8) :
– Autonomie organisationnelle : capacité de décision des universités sur les structures organisationnelles et la gouvernance institutionnelle (en particulier, les universités peuvent-elles choisir leurs structures de gouvernance, leur modèle de leadership et la distribution des responsabilités – qui rend compte à qui?).
– Autonomie financière : modalités de financement et d’allocation, autorisation de lever ses droits d’inscription, d’accumuler des surplus, d’emprunter et de lever des fonds de diverses origines, de posséder des ressources foncières et des bâtiments, méthodes et outils de reporting.
– Autonomie de GRH : possibilités de recrutement, responsabilités sur les conditions d’emploi – salaires, contrats de travail, statuts fonction publique.
– Autonomie académique : liberté de définition des profils académiques, de la structure et des contenus des programmes, rôles et responsabilités en termes d’assurance-qualité des programmes et des diplômes, degré de contrôle sur les admissions d’étudiants.
(70) Paradeise C., 2011. La profession académique saisie par la nouvelle gestion publique. Sociologie du travail, Dossier « Nouveau management public dans l’Etat », Ph. Bezes & D. Demazière, eds., vol. 54, n°3, p.313-321.
(71) Le check and balance des universités américaines.
(72) Thoenig J.-C. & Paradeise C., op.cit.
(73) Voir par ex. l’article 2 (langue d’enseignement) « La langue de l’enseignement, des examens et concours, ainsi que des thèses et mémoires dans les établissements publics et privés d’enseignement est le français. Des exceptions peuvent être justifiées : « 1° Par les nécessités de l’enseignement des langues et cultures régionales ou étrangères ; « 2° Lorsque les enseignants sont des professeurs associés ou invités étrangers ; « 3° Par des nécessités pédagogiques, lorsque les enseignements sont dispensés dans le cadre d’un accord avec une institution étrangère ou internationale tel que prévu à l’article L. 123-7 ou dans le cadre d’un programme européen ; « 4° Par le développement de cursus et diplômes transfrontaliers multilingues. « Dans ces hypothèses, les formations d’enseignement supérieur ne peuvent être que partiellement proposées en langue étrangère et à la condition que l’accréditation concernant ces formations fixe la proportion des enseignements à dispenser en français. Le ministre chargé de l’usage de la langue française en France est immédiatement informé des exceptions accordées, de leur délai et de la raison de ces dérogations. « Les étudiants étrangers bénéficiant de formations en langue étrangère suivent un enseignement de langue française lorsqu’ils ne justifient pas d’une connaissance suffisante de cette dernière. Leur niveau de maîtrise suffisante de la langue française est évalué pour l’obtention du diplôme. « Les enseignements proposés permettent aux étudiants francophones d’acquérir la maîtrise de la langue d’enseignement dans laquelle ces cours sont dispensés. »
(74) Un épisode récente (octobre 2013) illustre bien cette situation : une présidente menace de fermer une antenne de son université et se voit opposer un veto de sa ministre. Le respect du principe d’autonomie aurait exigé que cette dernière n’intervienne pas dans cette décision. Réciproquement, la présidente de l’université a joué selon les vieilles règles du jeu qu’elle a sans doute jugées encore pertinentes, sa menace lui donnant une chance d’externaliser les coûts sur la tutelle : l’interdiction de fermer lui permettra sans doute de demander « une rallonge » pour faire face aux difficultés budgétaires de son université.
(75) Dans La pensée chinoise (1934), Marcel Granet rapporte qu’en des temps d’ébranlement de la féodalité chinoise fleurirent des écoles de pensée qui se donnèrent pour tâche de « rétablir le bon ordre des choses par la correction du langage ». En réponse à la question « que considérez vous comme la première chose à faire », Confucius répondit : » L’essentiel est de rendre correctes les désignations… Si les désignations ne sont pas correctes, les paroles ne peuvent être conformes; si les paroles ne sont pas conformes, les affaires d’Etat n’ont aucun succès… Les punitions et les châtiments ne peuvent toucher juste… le peuple ne sait comment agir… Aussi le Sage, quand il attribue les désignations, fait-il toujours en sorte que les paroles puissent s’y conformer, et, quand il les emploie en parlant, fait-il en sorte qu’elles se réalisent en action ».
(76) Barber M., Donnelly K. & S. Rizvi, An avalanche is coming. Higher education and the revolution ahead. Essay. Institute for Public Policy Research, March 2013.
(77) C’est par exemple le cas de l’université Brigham Young d’Idaho qui mêle aujourd’hui formation en présentiel et à distance. Elle a choisi de se concentrer sur quelques disciplines clefs, a supprimé les vacances d’été pour fonctionner en continu toute l’année. Elle a décidé de renoncer à ses équipes sportives et aux financements de recherche externes. Elle a enfin décidé de cesser de sélectionner ses étudiants. Cet exemple est donné par Baker et al., op. cit.
(78) Sur fond de croissance du secteur privé d’enseignement supérieur français, l’AEF signalait par exemple récemment le rachat pour 200 millions d’euros du groupe INSEEC, membre de la conférence des grandes écoles, implanté en France et dans divers autres pays, qui compte 14500 étudiants, ce qui en fait l’un des principaux acteurs de l’ES privé en France, « spécialisé dans le management, l’œnologie, le luxe, la communication, la santé, le tourisme et le sport de haut niveau ». L’acquéreur, le fonds d’investissement Apax Partners, est spécialisé dans « l’accompagnement des entreprises de talle moyenne en forte croissance pour en faire des leaders dans leurs domaines ». AEF, dépêche n°189428, 29, octobre 2013.
(79) Backer et al. op. cit.
(80) Un exemple proche est donné par l’ouverture récente d’une antenne d’une université privée portugaise à Béziers, qui offre les deux premières années de formation en médecine et pharmacie, rapatrie ensuite ses élèves au Portugal où ils poursuivent leur cursus jusqu’à obtention de leur diplôme portugais qu’ils pourront valoriser sur le marché du travail européen qui garantit la libre circulation des travailleurs.
C’est le sens de la course actuelle des universités de taille mondiale et d’entreprises à but lucratif pour s’imposer sur le marché des « MOOCS » (massive online open courses) et capter les nouveaux entrants de qualité, construisant les réseaux anticipés par Pierre Veltz et renforçant la concentration des talents à l’échelle mondiale: EdEx pour Harvard et le MIT, Coursera, entreprise privée partenaire de Stanford, par exemple choisi par l’école polytechnique pour diffuser ses cours en ligne. On voit ici comment la logique bureaucratique qui préside à la création d’une plateforme francophone par les autorités publiques françaises court le risque grave d’être dépassée avant même d’avoir produit des effets.