Séance du lundi 7 novembre 2016
par M. Jean-Pierre Cot,
Juge au tribunal international du droit de la mer
Le Tribunal international du droit de la mer, qui célèbre en 2016 le vingtième anniversaire de sa mise en place, a été institué par la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer de 1982. L’ambition de la Convention était, aux termes de son Préambule, d’instituer « un ordre juridique pour les mers et les océans » et de mettre en œuvre une obligation de règlement pacifique des différends relatifs à l’interprétation et à l’application de la Convention. La Charte des Nations Unies se contente en effet de rappeler en son article 33 l’obligation générale de règlement des différends, mais sans imposer une procédure particulière. Le recours à la juridiction internationale est précisé au cas par cas et dépend de la volonté des parties. Les traités peuvent contenir une clause compromissoire. Les États membres peuvent souscrire une déclaration facultative de juridiction obligatoire. Mais il s’agit là de facilités offertes par la Charte et le Statut de la Cour internationale de Justice, non de l’obligation de recourir à une juridiction particulière.
La Convention sur le droit de la mer innove à cet égard. Elle préconise le règlement pacifique des différends par les moyens traditionnels du droit international. Mais, faute d’accord entre les parties, elle institue un mécanisme de juridiction obligatoire. Aux termes de l’article 286, tout différend qui n’a pas été réglé par accord est soumis à une procédure obligatoire aboutissant à une décision obligatoire.
Chaque État partie est libre de choisir un des moyens offerts par l’article 287 de la Convention, soit :
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le Tribunal international du droit de la mer ;
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la Cour internationale de Justice ;
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un tribunal arbitral constitué conformément à l’annexe VII ;
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un tribunal arbitral spécial, constitué conformément à l’annexe VIII pour une ou plusieurs des catégories de différends qui y sont spécifiés.
Si les parties ne parviennent pas à s’accorder sur une des procédures proposées, le différend est soumis à la procédure d’arbitrage prévue à l’annexe VII. Cette procédure est donc le principal bénéficiaire du système mis en place, et non le Tribunal international du droit de la mer. Celui-ci est peu concerné, en outre, par le mécanisme des clauses compromissoires, qui se réfèrent très rarement à lui, pour des raisons chronologiques : lors de sa mise en place en 1996, la plupart des grands traités bilatéraux ou multilatéraux étaient déjà conclus, y compris ceux qui touchent au droit de la mer.
On notera deux cas dans lesquels le Tribunal peut être saisi par une partie sans le consentement de l’autre partie. Aux termes de l’article 290 sur les mesures conservatoires et en attendant la constitution d’un tribunal arbitral, le Tribunal peut prescrire des mesures conservatoires s’il considère, prima facie, que le tribunal arbitral devant être constitué aurait compétence et s’il estime que l’urgence de la situation l’exige. Par ailleurs, l’article 292 prévoit devant le Tribunal une procédure de prompte mainlevée de l’immobilisation du navire ou de prompte libération de son équipage à la demande l’État du pavillon, ou bien, en son nom, de l’armateur. Cette procédure singulière, qui s’explique par les contraintes propres à la navigation, a constitué la principale activité du Tribunal pendant la première décennie de son existence.
Pourquoi un tribunal spécial dans le domaine du droit de la mer alors qu’existe la Cour internationale de Justice ? Il faut se reporter au contexte de l’époque. En 1982, lorsque la Convention sur le droit de la mer est conclue, la Cour internationale de Justice est mal vue par les pays du Tiers Monde. Ces derniers ont accédé à l’indépendance dans les années 1950 et 1960. La Cour, créée en 1945 et prenant la suite de la Cour permanente de Justice internationale, est dominée par les puissances occidentales. Les juges, au nombre de quinze, sont élus par l’Assemblée générale et le Conseil de Sécurité des Nations Unies. L’avis consultatif rendu par la Cour dans l’affaire du Sud-Ouest africain en 1950, favorable à la République sud-africaine qui pratique une politique d’apartheid, a marqué les esprits. Aussi les États du Tiers Monde insistent sur une nouvelle juridiction faisant une part plus belle à leur représentation au sein du Tribunal. Le compromis est trouvé dans l’inflation du nombre de juges : 21 magistrats, au lieu des 15 qui composent la Cour internationale de Justice. Le mandat est de neuf ans et le Tribunal renouvelable par tiers tous les trois ans, comme la Cour. Les juges sont élus par l’Assemblée des États parties à la Convention, à la différence de ceux de la Cour, dont le mode de désignation garantit une certaine représentation aux cinq membres permanents du Conseil de sécurité. Il en résulte un équilibre général très différent. Bien que ressortissant d’un État membre permanent au Conseil, le juge britannique David Anderson a ainsi été battu en 2002 et j’ai moi-même été réélu avec quelques difficultés en 2011, dangereusement menacé par un candidat de Malte. On relèvera de surcroît l’absence des États-Unis, dans la mesure où ils ne sont pas membres de la Convention sur le droit de la mer. Le Tribunal se souvient d’une certaine façon de sa coloration tiers-mondiste d’origine, sinon dans son fonctionnement quotidien, du moins dans sa composition.
La comparaison avec la Cour internationale de Justice s’étend également aux moyens. Au regard de celle-ci, le Tribunal est une « petite boutique ». Il peut heureusement compter sur un excellent greffier, M. Philippe Gautier, assisté par une demi-douzaine de juristes. Mais les juges ne disposent d’aucune assistance personnelle. Ils n’ont pas de « clercs », contrairement à leurs collègues de la Cour. Ils partagent à cinq une secrétaire. Ils sont eux-mêmes à mi-temps et non à plein temps comme leurs collègues de la Cour internationale de Justice.
L’avantage du système, c’est d’obliger les juges à travailler personnellement. Il ne m’appartient pas de formuler une appréciation. Mais je puis faire quelques constatations. La jurisprudence du Tribunal est d’une qualité honorable depuis les vingt années écoulées. Contrairement aux craintes exprimées par certains, il n’y a pas eu de conflit de jurisprudence entre la Cour et le Tribunal. Au contraire, on soulignera l’effort de collaboration de part et d’autre, se traduisant par des contacts réguliers et le renvoi, dans les décisions judiciaires, d’une jurisprudence à l’autre. Nous avons même eu l’honneur d’accueillir récemment comme juge ad hoc le président de la Cour internationale de Justice, M. Ronny Abraham.
Les premières années du Tribunal ont été consacrées, comme on l’a signalé, aux procédures d’urgence : prompte mainlevée et mesures provisoires. La contrainte de l’urgence est importante, puisque la décision doit être rendue dans les trente jours suivant la saisine par requête. Le Tribunal se tire honorablement de cet exercice et détermine les conditions d’application de l’article 292 de la Convention, notamment le montant de la caution raisonnable permettant la libération du navire et de son équipage. Les principes étant posés, les procédures se tarissent. Les dernières ont été les affaires Hoshinmaru et Tomimaru qui ont opposé en 2007 le Japon à la Russie.
Quant aux procédures de plein contentieux, elles sont très comparables à celles introduites devant la Cour internationale de Justice, dont le modèle a été adopté par le Tribunal. Les rédacteurs du règlement du Tribunal se flattaient de mettre en place une procédure plus rapide et plus légère que celle suivie devant la Cour. À l’usage, il n’en est rien. Si les délais devant le Tribunal sont plus courts que ceux observés à La Haye, c’est parce que le rôle du Tribunal est moins fourni que celui de la Cour. Les affaires sont donc traitées immédiatement. À l’examen, les délais respectés par les deux juridictions sont très comparables, tant pour la procédure écrite que pour la procédure orale. On notera les progrès importants de la Cour internationale de Justice sur ce point, notamment sous l’impulsion du président Gilbert Guillaume.
Le Tribunal international du droit de la mer pourrait cependant améliorer son mode de fonctionnement. Des réformes ont été suggérées, sans aucun succès à ce jour ! On notera quelques propositions : l’obligation pour chaque juge de rédiger une note avant la délibération ; la circulation de ces notes afin de préparer la délibération initiale, d’éviter les redites orales et de dessiner en temps utile les contours d’une majorité ; l’institution d’un comité de rédaction de trois membres au lieu des cinq membres prévus par le règlement, les comités actuels étant censés représenter les diverses zones géographiques ; l’organisation d’un tour de table préalable à la délibération afin de préciser la position initiale de chacun. Ces propositions n’ont pas été prises en compte au motif qu’elles figeraient les positions des juges dans la délibération et empêcheraient les rapprochements et les compromis. L’expérience de la Cour internationale de Justice montre cependant qu’il n’en est rien. Il est vrai qu’une telle pratique obligerait chacun des juges à travailler davantage…
Une spécificité du Tribunal international du droit de la mer, qui mérite d’être mentionnée, est d’abriter en son sein une Chambre des fonds marins, qui, bien que formée de juges du Tribunal, en est indépendante et forme en quelque sorte un tribunal dans le Tribunal. Cette Chambre a été mise en place lors de la conclusion de la Convention de Montego Bay, à un moment où on estimait que l’exploration des fonds marins, et en particulier l’exploitation des nodules, serait importante. Or, de telles opérations, au-delà des zones relevant de la souveraineté ou des droits souverains des États membres, posent un problème de compétence en cas de litige quant aux conditions dans lesquelles elles sont effectuées. Aussi la Convention a-t-elle introduit, à propos de l’exploitation de ces zones, la notion de patrimoine commun de l’humanité, en formulant deux idées. La première est celle d’un partage de technologies, qui répondait à la crainte des pays en voie de développement que l’exploitation des fonds marins ne fût entièrement confisquée par les pays qui en avaient la capacité technologique. La seconde y associe un mécanisme de partage des ressources obtenues. Ces deux dispositions sont restées, à ce jour, quelque peu théoriques, parce que la réalité a été plus modeste que ne l’espéraient les rédacteurs de la Convention. Reste que le Tribunal international du droit de la mer paraissait lui-même peu apte à résoudre d’éventuels différends relatifs aux fonds marins, dans la mesure où sa nature de tribunal interétatique ne lui permet pas d’admettre, au contentieux, des acteurs privés. C’est la raison pour laquelle la Convention de Montego Bay a prévu la création d’une Chambre des fonds marins ouverte aux États parties, mais aussi à l’Autorité internationale des fonds marins instituée par la Convention pour organiser leur exploitation, ou encore aux parties privées bénéficiant d’un contrat d’exploitation : entreprises d’État, personnes physiques ou personnes morales peuvent, toutes, y recourir en cas de difficulté.
En parallèle de son activité contentieuse, le Tribunal international du droit de la mer possède également une fonction consultative, sous deux formes. La première, prévue par la Convention sur le droit de la mer, concerne la Chambre des fonds marins, à qui l’Assemblée générale et le Conseil de Sécurité des Nations Unies peuvent être amenés à demander des avis. La seconde, inventée par le Tribunal lui-même, a été critiquée à ce titre. Rien dans le traité de 1982 n’autorise en effet à saisir le Tribunal international du droit de la mer d’avis consultatifs. Cette procédure n’est indiquée que dans l’article 138 de son règlement, récemment appliqué dans une affaire relative au golfe de Guinée, les États riverains ayant saisi le Tribunal afin qu’il donne un avis sur le problème de la pêche au-delà de leurs eaux territoriales dans cette zone maritime. Ce dispositif, né de la seule volonté du Tribunal, a été contesté par un certain nombre d’États qui le considéraient comme étant un abus de pouvoir, et notamment par le Royaume-Uni qui a sans doute été le plus en pointe pour remettre en cause la régularité de cette démarche. Les extensions de compétence, toutefois, ne sont pas inusitées en matière juridictionnelle et sans remonter à Marbury contre Madison, l’arrêt Blanco du Conseil d’État en 1873 n’a rien fait d’autre que d’inventer une compétence contentieuse qui ne se trouvait cependant dans aucun texte préalable. Ce petit coup de force juridictionnel du Tribunal n’a du reste pratiquement pas été dénoncé, hormis les quelques protestations britanniques, lors des réunions des États parties, ni lorsque la procédure consultative a été mise en place dans l’affaire du golfe de Guinée.
Pour conclure, on en conviendra, la création du Tribunal international du droit de la mer ne s’imposait pas. Il n’est pas sûr que la France elle-même ait été enthousiaste de cette décision. Mais les craintes formulées lors de son institution n’ont pas été confirmées depuis. Les conflits de compétence éventuels avec d’autres juridictions internationales, et notamment avec la Cour internationale de Justice, ont pu être évités ou réglés à la satisfaction de tous. Au fil des ans, le Tribunal a ainsi pris sa place, modeste sans doute, mais somme toute honorable, dans le monde de la justice internationale.