Luis Arroyo Zapatero :
Société, politique et pandémie…

Une comparaison entre la France et l’Espagne

Luis Arroyo Zapatero
Correspondant de l’Académie des sciences morales et politiques
(section Morale et Sociologie)

 

Il est surprenant de noter entre les deux pays la ressemblance des phénomènes politiques et sociaux, des réussites et des erreurs des gouvernements et des difficultés de gouvernance. Déjà, le début de la pandémie avait été accompagné de deux décisions gouvernementales qui, avec le recul du temps, se sont avérées critiques. Ce furent le maintien, en France, du premier tour des élections municipales le 15 mars et, en Espagne, celui des manifestations massives de la Journée internationale des droits de la femme le 8 mars. Le 11 mars, l’OMS qualifia l’épidémie de coronavirus de “pandémie”.

La situation politique de chaque pays était au départ très différente. Le gouvernement français reposait sur une majorité parlementaire ayant accompagné le président Macron depuis 2017. En Espagne, après une année de gouvernement de Sánchez suite à une motion de censure contre le président conservateur, la majorité requise pour approuver les nouveaux budgets ne fut pas obtenue et de nouvelles élections furent organisées. Les résultats ne permirent pas aux conservateurs de former un gouvernement, même avec le parti d’extrême-droite qui avait obtenu 15% des votes et plus de 50 députés. De son côté, Sánchez put obtenir la présidence en s’appuyant sur une fragile majorité constituée d’un gouvernement de socialistes et de la nouvelle gauche née du mouvement contre la crise économique, alliée avec d’autres groupes de gauche et portant le nom significatif de Podemos, version espagnole du slogan américain Yes We Can. Mais la majorité parlementaire ne pouvait s’obtenir qu’avec le soutien des nationalistes basques, et, ce qui est plus problématique, avec la minorité indépendantiste de gauche de Catalogne, dont les principaux leaders sont en prison pour leur participation en octobre 2017 à la tentative de sécession.

Les deux pays disposaient d’un arsenal législatif pour faire face à une crise pandémique, établi après la crise des grippes précédentes : en France, la loi du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur ; en Espagne, le Plan de préparation et de réponse en cas de pandémie de 2005, et la loi sur la santé publique de 2011. Mais aucun des dirigeants de l’un ou de l’autre pays ne firent valoir, dans leurs premières communications, qu’ils agissaient sur la base de cette capacité de connaissances accumulées. En France, on constata que les réserves stratégiques des moyens de protection personnelle avaient disparu, par caducité ou pour une autre raison. En Espagne, les aléas politiques et budgétaires, après quelque huit ans de déséquilibre budgétaire, firent que personne n’avait pensé à constituer lesdites réserves. Par ailleurs, les restrictions en matière de santé effectuées par les conservateurs avaient réduit les ressources en matière de veille sanitaire, d’autant que leur financement et leur gestion ordinaire sont du ressort des Communautés autonomes. Les deux pays, avec plusieurs jours de retard sur ce qui aurait été souhaitable, comme on peut le noter a posteriori, déclarèrent l’état d’urgence – appelé “l’état d’alarme” en Espagne –, conformément au principe juridique commun requis pour pouvoir adopter des mesures sanitaires extraordinaires, adapter les compétences et, surtout, décréter le confinement.

Dans les deux pays, les gouvernements fondèrent leurs plans d’urgence sur les connaissances des scientifiques ou des experts, qui sont deux catégories distinctes même si les dirigeants les confondent souvent. On note cependant que le rôle des scientifiques fut insuffisant dans les deux pays, particulièrement en Espagne. En France, le Conseil scientifique avait réuni, dès la première heure, un large éventail de scientifiques renommés et provenant d’un large panel de disciplines. Ledit Conseil avait établi, dans son avis du 12 mars, qu’en termes d’impact, « Pour un niveau de mortalité qui est actuellement estimé à 0.5-1%, [le fait de laisser le virus se propager] correspond à des centaines de milliers de morts en France avec une surmortalité importante due à la saturation des services de réanimation (Anderson et al., 2020). » En Espagne, le président avait fondé les premières mentions de l’urgence et de l’exigence du confinement sur des arguments généraux. Le fait est qu’il ne mit en place le comité scientifique que le 21 mars, plus de dix jours après la déclaration de l’état d’alarme, et que le nombre et la pluralité des approches scientifiques sont bien loin de ceux des conseils scientifiques établis par la France, l’Allemagne ou la Grande-Bretagne, même si Sánchez s’appuie sur un expert qualifié en la personne du directeur historique du Centre de coordination des alertes et urgences sanitaires, créé lors de la crise de l’Ebola.

Si le gouvernement — fragile et nouvellement constitué par Sánchez le 7 janvier — avait cru que la pandémie serait l’occasion de surmonter les divisions politiques et de donner lieu à une politique de « l’union sacrée » comme en France (Déclaration du président Macron du 12 mars), la réalité fut, hélas, tout autre. Les conservateurs de la droite et de l’ultra-droite — celle-ci étant devenue la troisième force parlementaire, face à laquelle la droite ne se fixe pas de ligne rouge — agirent comme ils l’ont toujours fait en Espagne, où il n’y a d’autre patrie que la leur : en déclarant la guerre, dès le premier jour, au président de la coalition de gauche. Leurs voix au Parlement, exception faite de la première approbation de l’état d’alarme, furent toujours des voix contre ou des abstentions, après des discours catastrophistes ; et chaque prorogation — car le gouvernement n’eut d’autre idée que d’organiser des prorogations successives tous les 15 jours — devint un chemin de croix semé de déloyautés provenant des groupes parlementaires minoritaires. Le seul élément positif jusqu’à présent a été que le parti du centre libéral, qui s’était effondré lors des élections en perdant la moitié de ses sièges parce que son approche ne se distinguait pas de la droite traditionnelle, a finalement réagi en s’interposant entre les deux groupes parlementaires opposés.

Ces tensions politiques n’eurent pas d’effets négatifs sur la société, le respect social du confinement ayant atteint un degré remarquable. À cette occasion, aussi bien au nord qu’au sud des Pyrénées, les deux sociétés démontrèrent un comportement civique exemplaire. Mais en Espagne, à partir de la huitième semaine, les composantes de la droite et de l’extrême-droite initièrent une vague de manifestations publiques illégales, avec pour circonstance aggravante le fait qu’à ce moment-là, il était question de la vie et de la mort de tous. Il est significatif que leur plus grand succès ait eu lieu dans le seul quartier de Madrid qui fut épargné par les bombardements de Franco pendant la guerre civile.

En France, depuis la « distance sociale » qui est la mienne, j’estime que l’union globale a été brillante, avec des extrêmes qui se sont abstenus de donner de la voix, même si des fractures se font jour au sein même de la majorité gouvernementale et que l’on annonce des tempêtes au sein des extrêmes.

Le plus important, c’est que la gestion des deux gouvernements a été une réussite dans la réduction radicale de la propagation de la pandémie, en limitant l’infection à 5% de la population ; et, par la même occasion, cette gestion a permis de stopper la mortalité et d’éviter le débordement des services des urgences hospitalières. Conformément aux conclusions d’une étude de l’Imperial College publiée par Nature, le confinement a évité 3 millions de morts en Europe, dont 400 000 en Espagne.

Dans les deux pays, le phénomène le plus critique a sans doute été l’échec en matière de ressources et de soins médicaux dans les maisons de retraite, qui s’est traduit par un taux de mortalité élevé. Dans les deux pays, il y a eu une surmortalité croissante avec l’âge.

Pour la région de Madrid, il existe des documents qui prouvent l’émission d’ordres émanant de l’autorité sanitaire de cette région, gouvernée par les conservateurs, de ne pas envoyer les malades des maisons de retraite vers les hôpitaux. Cette initiative serait la plus grande immoralité de tout le processus.

Si le confinement n’avait pas été adopté, les prévisions des scientifiques français concernant les centaines de milliers de morts se seraient réalisées. On aurait épuisé totalement toutes les ressources en personnel de santé, ce qui non seulement aurait fait exploser le système de santé mais aurait aussi créé une situation d’insurrection civile, avec des mutineries contre les hôpitaux lancées par des proches de malades désespérés et l’abandon de leurs postes par les personnels de santé. Il aurait fallu un certain penchant littéraire pour réussir à représenter les conséquences qu’aurait eues le succès de la politique individuelle et collective du « sauve-qui-peut ». La société a beaucoup apprécié, dans les deux pays, le comportement des professionnels du système sanitaire public, lequel a payé un lourd tribut en subissant la contagion, avec plus de 16% du total des infectés en Espagne, soit 51 482, aggravé par le fait que leur classe d’âge représente 27,8% des infectés, et 63 décès.

Autre espace hautement critique pour la propagation du virus : les institutions pénitentiaires ; mais ce problème a été traité de manière raisonnable. Le nombre des prisonniers a été réduit d’environ 10% et le traditionnel surpeuplement carcéral a été ramené aux capacités réelles de détention ; l’Espagne, qui ne connaissait pas le phénomène de la surpopulation pénitentiaire ces dernières années, a vu croître de plusieurs milliers les prisonniers bénéficiant d’un régime carcéral du troisième degré avec placement domiciliaire ou contrôle télématique.

Mais il y a également plusieurs aspects que les citoyens ont considérés comme des défaillances de « leur » gouvernement. Les masques ont constitué une véritable « mascarade », tout comme les échecs et les fraudes aux administrations constatés au sujet de l’acquisition de systèmes de protection personnelle au sein d’un marché international de requins, ainsi que la communication contradictoire des gouvernements qui ont commencé par affirmer que les masques « ne protégeaient pas » avant de les rendre « strictement obligatoires ».

Lors de la mise en place d’un confinement très complexe, plusieurs questions d’importance se posent. La première au niveau socio-économique et la deuxième, étonnamment, au niveau pénal.

Dans les deux pays, il s’agit d’aborder la « reconstruction » économique. En France, il faut souligner l’initiative présidentielle, stimulant son propre gouvernement, et les connaissances fournies par les grands experts et scientifiques, avec exclusion des partisans de l’impôt sur les grandes fortunes, et la création d’une commission ad hoc. En Espagne, en dépit de la tentative du président du gouvernement pour en créer une, la question s’est limitée à une simple commission parlementaire qui ne semble pas pouvoir éviter la terrible confrontation politique. Le recours à la science ne semble pas être présent ici non plus, bien qu’il soit nécessaire non seulement de faire usage de la science mais aussi de l’intégrer de manière systématique à la gouvernance, selon le triangle proposé par Mireille Delmas-Marty dans son article “Profitons de la pandémie pour faire la paix avec la Terre” : une gouvernance dite « SVP, Savoir scientifique, Vouloir citoyen, et Pouvoirs publics et privés ».

Heureusement, après des années d’abstentionnisme illibéral qui ont suivi la crise financière, les deux pays ont abordé positivement l’attention à accorder aux citoyens lésés par le confinement et le risque inhérent à la perte de l’emploi, l’État assumant le financement des travailleurs fragilisés au moyen de salaires de substitution et sans dissoudre les rapports de travail. L’Espagne, de son côté, a mis en marche finalement au niveau de l’État un système bien présent dans les économies européennes, le revenu minimum vital, qui vise à neutraliser une nouvelle augmentation de la pauvreté, alors qu’on venait à peine d’abandonner ce scénario après la crise économique. Il faut se féliciter que l’Union européenne ait adopté avec succès un plan économique exceptionnel, à l’initiative conjointe du président français et de la chancelière allemande, qui a évité le scénario critique de la scission entre le nord et le sud européen et une catastrophe aux dimensions incommensurables.

Le deuxième phénomène, hautement surprenant, est le recours généralisé au droit pénal. En France, il existe une institution singulière qui ne semble pas avoir d’équivalent en Europe : la Cour de justice de la République, créée précisément dans des circonstances similaires aux présentes pour neutraliser à l’avenir un processus de répression aveugle qui avait atteint plusieurs ministres dans l’affaire dite « du sang contaminé » et qui atteint à présent les autres autorités qui ont pris ou omis de prendre certaines décisions, tels les maires et les responsables des choix faits dans le cadre de l’accès aux unités de soins intensifs, ainsi que les directeurs et les responsables des maisons de retraite.

En Espagne, il n’existe pas un tribunal spécial pour juger les faits du gouvernement, même si ses membres ne peuvent être jugés que devant la Cour suprême, une fois donnée l’autorisation du Parlement. Mais l’Espagne a une singularité en ceci que le monopole de l’action pénale n’y est pas l’exclusivité du ministère public, la victime ou la famille ayant la même position juridique si bien que, finalement, tout citoyen peut exercer la prétention de poursuite pénale contre tout délit, ce qu’on dénomme « l’accusation populaire », qui remonte aux scandales de corruption du XIX^e siècle. C’est ainsi que plusieurs cabinets d’avocats, transformés en entreprises profitant du délit réel ou apparent, ont annoncé le dépôt de plusieurs milliers de plaintes contre le gouvernement devant la Cour suprême. Récemment, on a aussi vu apparaître des plaintes contre les autorités régionales et d’autres hiérarchies compétentes en matière sanitaire et, prochainement, on en verra d’autres contre les médecins, et, évidemment, contre les administrateurs publics et privés des maisons de retraite.

Il serait totalement absurde, et même immoral, qu’à l’issue de ce processus, toutes les personnes qui sont intervenues dans la prise de décisions pour nous protéger de la pandémie finissent englouties par la machine judiciaire en l’espace de trois ou quatre ans, et que de ce fait, nous soyons exposés au risque que, la prochaine fois, plus aucun décideur ne veuille assumer de responsabilités. Résoudre cette affaire ne sera pas possible en termes politiques au moyen de l’adoption d’une loi, comme on a voulu le faire en Italie avec un projet pénal au début de la pandémie et, à présent, la première demande des 120 points de la commission pour la reconstruction ou, en France, avec le projet de loi relatif à la définition des délits non-intentionnels du Sénat, neutralisé par le Conseil constitutionnel (Décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020). Je crois que la seule voie qui puisse aider à ce que la justice, collectivement et le plus tôt possible, prenne la décision d’exclure toute poursuite pénale dans des cas ne constituant pas une imprudence grave et téméraire, est celle de faire formuler, selon la décision du Conseil constitutionnel lui-même, un standard par les Académies et les autorités doctrinales les plus éminentes, ce qui représente non seulement un défi pour les juristes, mais aussi une excellente matière de réflexion pour l’Académie.

En France, l’adoption de politiques et de mesures de santé publique a permis de maintenir un haut niveau de centralisation, avec des difficultés administratives et politiques pour intégrer les régions au sein de cette gouvernance, et la contestation qu’un système aussi centralisé soit le plus adéquat dans ce type de crise. En Espagne, où, de manière générale, on peut dire qu’il existe un système politique fédéral, la santé et l’éducation sont de la compétence exclusive des communautés autonomes ou régions ; dans des situations ordinaires, l’État a uniquement une compétence législative générale mais il peut, dans des situations comme l’état d’alarme, concentrer toutes les compétences dans le gouvernement de l’État. Lorsque l’administration espagnole a voulu reconcentrer les compétences au niveau du gouvernement, elle a rencontré la difficulté singulière d’avoir perdu les ressources administratives nécessaires pour les implanter, si bien que le débat s’oriente sur la manière de récupérer, pour l’État, certains domaines en matière de santé publique. Comparer la centralisation et la décentralisation peut être également un bon sujet de réflexion pour une Académie des sciences morales et politiques.

 

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