Séance du lundi 16 octobre 2000
par M. Henri Pigeat
L’Etat et la presse constituent toujours en démocratie un duo inévitable et plus ou moins conflictuel. La France, en ce domaine, cultive une spécificité marquée. Les liens étroits entre l’Etat et la presse écrite, seul média pris en compte ici, sont conçus dans notre pays avec le double objectif de garantir la liberté d’expression et le pluralisme des opinions. Notre tradition se distingue radicalement de l’esprit anglo-saxon selon lequel la presse a pour mission affichée de contrôler les pouvoirs. Jalouse de sa liberté, la presse anglo-saxonne ne tolère qu’un minimum de réglementation. Convaincue, de plus, que sa santé économique est la garante de son indépendance, elle est très réticente à toute forme d’aide publique. Or, l’ouverture des frontières et des marchés tend à faire de ce modèle anglo-saxon une référence internationale et à remettre progressivement en cause le particularisme français qui, au demeurant, n’est pas sans faiblesses.
Les aides publiques prodiguées à la presse écrite en France ne répondent en effet qu’inégalement à leurs objectifs et ne favorisent pas toujours le dynamisme des entreprises et l’esprit de concurrence internationale. Quant aux garanties accordées à la liberté de la presse, elles sont assorties dans notre pays de limites de plus en plus nombreuses, souvent en contradiction avec un droit européen notoirement plus libéral.
Les aides publiques répondent inégalement à leurs objectifs et ne servent pas toujours l’esprit d’entreprise.
D’un volume important, ces aides sont souvent disparates.
Le volume total des aides publiques à la presse représente environ 5,2 milliards de francs, soit près de 10% du chiffre d’affaires total de la presse française, pourcentage stable depuis plusieurs années.
Au demeurant, l’estimation de ce volume est délicate car l’essentiel de ces aides prend la forme d’exemptions fiscales ou d’avantages tarifaires dont l’évaluation dans le budget de l’Etat est souvent discutable et dont la vérification est en tout cas impossible. Ce soutien économique de l’Etat à la presse prend la forme d’un maquis de 18 aides, accumulées au fil des temps. L’aide postale, la plus ancienne, date du Directoire (loi du 4 Thermidor au IV), la plus récente, destinée à encourager les activités de la presse dans l’Internet, de 1998. Certaines aides ne s’appliquent qu’à quelques titres. Dans une présentation purement juridique, les documents budgétaires de l’Etat distinguent les aides ” directes “, sous forme de crédits budgétaires et les aides ” indirectes ” sous forme d’exemptions fiscales ou de part du déficit de la Poste.
Les aides indirectes, qui représentent environ 94% du total, s’appliquent à la plupart des publications. Leur reconduction annuelle au Parlement provoque généralement infiniment moins de débats que les 6% restants qui visent des catégories particulières de publications.
Selon une approche plus économique, quatre grandes catégories d’aides peuvent être distinguées :
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- Les aides à la distribution (2,08 milliards de francs) correspondent à 40% du total. Il s’agit principalement d’abattements sur les tarifs de La Poste et de la SNCF et d’aide au portage .
- Les allègements de charges des entreprises (2,74 milliards de francs), correspondent à 53% du total sous la forme du taux réduit de la TVA à 2,1%, d’exonérations de taxe professionnelle pour les collectivités locales et de surtarification des abonnements de l’Etat à l’AFP.
- Les aides à la modernisation (329 millions de francs) correspondent à un peu plus de 6% du total. Il s’agit pour quelques millions de francs, d’exemptions fiscales sur des bénéfices provisionnés pour financer des investissements (le fameux article 39 bis du code des Impôts), de financement de plans sociaux d’entreprises et de deux fonds de modernisation multimédia.
- Les subventions attribuées à diverses catégories de petites publications à faibles ressources mais dont l’intérêt général est reconnu, représentent moins de 1% du total (soit quelques millions de francs). Elles bénéficient notamment aux derniers quotidiens d’opinion .
L’inventaire et l’histoire de ces aides montrent clairement que beaucoup d’entre elles résultent plus d’occasions ou de contraintes circonstancielles que d’un plan d’ensemble. Au fil des ans, de nombreux rapports ont tenté de clarifier le système et de fournir les éléments d’un débat public. Les gouvernements successifs ont cependant toujours reculé devant les difficultés politiques d’un large débat au Parlement, malgré les efforts d’éminents rapporteurs du budget de l’information.
Les objectifs économiques de ces aides sont inégalement remplis.
La diffusion du journal quotidien baisse régulièrement en France. Le retour d’une relative prospérité publicitaire depuis un an ne peut pas occulter des tendances de fond qui sont négatives. 8,8 millions de quotidiens sont vendus chaque jour, alors que ce chiffre était de 15 millions en 1945. Depuis 15 ans, la presse quotidienne régionale a perdu 500.000 acheteurs. Le mouvement est certes mondial, mais la situation française est, parmi les pays industrialisés, une des plus critiques. La diffusion totale de la presse quotidienne britannique représente le double de la nôtre, celle de la presse allemande plus du triple. En nombre de quotidiens achetés, la France arrive au 27e rang dans le monde avec 156 exemplaires pour mille habitants, loin derrière la Suède ou la Suisse . Le prix de vente du quotidien français est un des plus chers du monde industrialisé (deux fois plus cher qu’au Royaume-Uni ou aux Etats Unis). Il a été multiplié par 12 depuis 1970, soit le double de l’évolution du prix du pain. On pourrait ajouter que l’âge moyen du lecteur de quotidien augmente rapidement ; en d’autres termes, les jeunes le lisent de moins en moins.
Le pluralisme n’a pas été davantage garanti. Les quotidiens dits d’opinion sont désormais moins nombreux que les doigts d’une main. Les concentrations ont effacé progressivement la couleur de la plupart des quotidiens régionaux qui, à quelques exceptions près, ne sont plus en situation de concurrence. A l’inverse, pratiquement aucun groupe français de presse quotidienne n’a pu se développer à l’étranger, alors que des groupes étrangers sont présents en France.
Tous ces éléments justifieraient amplement une analyse de fond sur les objectifs et les résultats du système d’aides afin de redéfinir une politique conforme aux intérêts des citoyens et de la démocratie, comme à la meilleure utilisation de l’argent des contribuables. Les gouvernements invoquent régulièrement l’intérêt de défendre la ” presse d’information politique et générale “, mais les aides s’appliquent aussi à des publications de pure distraction, ou d’intérêt professionnel parfaitement respectables, mais dont l’objectif civique n’est pas toujours évident. Dès l’instant où elles respectent les lois, toutes les publications sont légitimes, mais on peut légitimement discuter de l’intérêt de les subventionner sans distinction.
La question de l’équité de la distribution des aides, mérite d’autant plus d’être posée que la santé économique des entreprises de presse est très variable d’une catégorie à l’autre. Beaucoup d’entreprises de presse magazine sont très prospères, alors que c’est rarement le cas dans la presse quotidienne. En fait, il existe en France deux économies de la presse, d’une part celle de la presse quotidienne dont l’équilibre est toujours précaire et la vie très réglementée, d’autre part celle de la presse spécialisée et de la presse magazine qui opèrent dans des conditions plus classiques et beaucoup plus profitables .
La commission paritaire qui sélectionne les publications susceptibles de recevoir des aides, a certes reçu consigne de procéder à une révision des critères d’attribution, mais une commission administrative ne dispose évidemment que d’une autorité limitée, dans un domaine qui est éminemment politique .
La forme des aides budgétaires mérite aussi réflexion. Le montant des subventions est certes faible en comparaison de celui des aides indirectes, mais l’octroi de ces subventions n’est pratiquement jamais lié à l’appréciation de l’usage économique qui en est fait. Les objections de la profession à tout système d’évaluation économique reposent sur la position de principe légitime selon laquelle le pouvoir politique ne doit pas intervenir dans le fonctionnement des entreprises de presse. L’argument ne devrait cependant pas être incompatible avec la nécessité de vérifier la bonne utilisation de l’argent public et surtout l’efficacité des aides par rapport aux objectifs qui leur sont assignés.
L’avenir des aides publiques risque d’être menacé par de probables harmonisations européennes.
En principe, le traité de Rome interdit les aides qui peuvent fausser la concurrence. La France a certes admis au bénéfice de ses aides les publications étrangères opérant sur son territoire et d’autres pays dispensent aussi des aides, parfois plus favorables ; les quotidiens anglais, belges, danois, italiens ou portugais par exemple ne payent aucune TVA.
Mais, au total, la France a le système le plus généreux et le plus complexe. Même si la presse n’est pas a priori un objet de concurrence transfrontière, des harmonisations européennes interviendront tôt ou tard et une remise en ordre du système français sera alors inéluctable.
Certains experts ont suggéré une transformation radicale qui comporterait une redéfinition précise des objectifs et des critères par le Parlement et une gestion des aides par une autorité indépendante comportant une large représentation des professionnels. Une telle instance, supposée moins sensible aux groupes de pression que les responsables politiques, serait chargée de régler les questions de frontières entre les formes de presse susceptibles d’être ou non bénéficiaires d’aides. D’autres ont suggéré le remplacement des subventions par des emprunts à intérêts bonifiés afin de mieux garantir l’efficacité économique de l’argent investi. De telles réformes seraient une petite révolution dont les conditions politiques sont actuellement loin d’être réalisées. On peut le regretter car la pérennité d’aides publiques est nécessaire à la survie de beaucoup de journaux français. Il serait fâcheux qu’elle soit menacée par une incapacité à réformer un système qui s’use et qui répond de plus en plus mal aux objectifs de pluralisme et de liberté d’expression, dont l’Etat s’est fait par ailleurs le garant.
Les garanties accordées par l’Etat à la liberté de la presse en France sont assorties de limites de plus en plus nombreuses, souvent en contradiction avec la Convention Européenne des Droits de l’Homme.
L’encadrement de la liberté de la presse va croissant en France.
Proclamée en 1789 par l’article 11 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, cette liberté ne s’est traduite véritablement dans les faits que le 27 juillet 1881 par la loi qui établissait des règles durables en la matière. Celle-ci n’a trouvé son équivalent pour la radio et la télévision qu’en 1982 et 1986.
La loi de 1881 n’affirme pas seulement la liberté, elle l’encadre aussi strictement dans de nombreuses limites, très éloignées du premier amendement de la Constitution américaine qui interdit tout simplement, ” toute loi limitant la liberté d’expression “. Tout se passe comme si le principe non écrit, mais bien réel de la législation française était que la liberté de la presse peut toujours faire l’objet d’un usage dangereux et que le journaliste est par nature toujours suspect d’abus de cette liberté.
De là sont nés de nombreux délits, la diffamation, la fausse nouvelle ou l’offense à diverses autorités publiques. Certains de ces délits, tels que l’offense au Président de la République par exemple, sont certes rarement invoqués, mais ils restent en vigueur. La loi de 1881 a été amendée trente-quatre fois depuis sa promulgation, quasiment toujours dans le sens d’une aggravation des limites et des contrôles et ce mouvement s’est accéléré depuis trente ans. Ainsi, presque chacune des récentes et nombreuses réformes du code pénal et du code de procédure pénale, inclut une nouvelle restriction de la liberté de la presse. Par exemple, la loi de 1972 a interdit la diffamation liée à des considérations éthniques ou religieuses ; la loi Gayssot de 1970 a interdit ce qui pourrait exprimer la négation des crimes contre l’humanité une loi de janvier 1993 a aggravé les sanctions contre la présomption d’innocence ; elle a été renforcée en mai 2000 par la loi Guigou qui interdit notamment certaines photographies. Tous ces textes, motivés par un souci de protection des personnes, ont pour la plupart des explications circonstancielles. L’ensemble finit cependant par constituer un carcan d’autant moins efficace qu’il est complexe et a perdu depuis longtemps sa cohérence.
Certains jugent la loi de 1881 trop laxiste ou plutôt insuffisamment appliquée. C’est souvent le cas des hommes politiques inquiétés par la justice et qui trouvent que la presse manque de discrétion à leur égard. D’autres la jugent trop répressive. C’est notamment le cas des journalistes anglo-saxons résidant en France qui la considèrent comme une loi d’atteinte aux libertés. Bien que devenue un symbole intouchable, cette loi est en fait dépassée par les multiples mesures apparues dans d’autres textes.
Depuis quelques années, cette législation exagérément prolifique reçoit cependant le contrepoids de l’application croissante de l’article 10 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme adoptée en 1950 et qui fait désormais partie du droit positif français . Ce texte définit la liberté d’expression de façon plus large que les textes français. Il lui fixe certes des limites, mais en laissant au juge le soin de les préciser et à la condition fondamentale qu’elles soient ” nécessaires dans une société démocratique “, c’est-à-dire finalement qu’elles ne détruisent pas la liberté elle-même et ne favorisent pas une ingérence illégitime de l’Etat dans l’usage de la liberté d’expression . Une instance supra-nationale, la Cour Européenne des Droits de l’Homme, qui siège à Strasbourg, a ainsi révisé de nombreuses décisions de tribunaux français. Le dernier en date, le 3 octobre 2000 a par exemple contredit un jugement français confirmé par la Cour de Cassation qui avait condamné le magazine L’Evénement du Jeudi pour violation de la présomption d’innocence du directeur d’un établissement public accusé d’abus de biens sociaux. La décision des tribunaux français s’appuyait sur une loi de 1931 qui interdisait toute information sur ce genre d’enquête dès qu’il y avait constitution de partie civile.
La Cour de Strasbourg a estimé qu’une interdiction aussi générale n’était pas ” raisonnablement proportionnée à la poursuite des buts légitimes visés, compte tenu de l’intérêt de la société démocratique à assurer et maintenir la liberté de la presse “. Cette jurisprudence s’impose désormais aux tribunaux français et la loi de 1931 devra être abrogée.
L’originalité du nouveau droit de la presse qui est ainsi en train de se superposer à celui de la loi de 1881 est double. Il laisse au juge une responsabilité plus grande et ce juge, au niveau suprême la Cour de Strasbourg, n’est plus de culture seulement latine, mais aussi anglo-saxonne. Selon cette tradition anglo-saxonne, il fait de l’exercice de la liberté de la presse un des éléments fondamentaux de la démocratie. La presse s’y voit expressément confier le rôle de contrôler les pouvoirs politiques au nom de tous les citoyens.
La liberté d’expression n’est plus seulement un droit naturel de la personne au sens de Jean-Jacques Rousseau, elle est un droit objectif et positif qui s’apprécie par rapport à la société à laquelle il s’applique. Nous découvrons à peine les effets de cette mutation juridique. La presse britannique qui commentait récemment l’adoption de ce droit européen par le Royaume Uni, parlait d’un ” tremblement de terre ” et de la fin de la souveraineté du Parlement de Westminster. Si excessif qu’il soit, le propos souligne l’importance du phénomène, mais aussi combien ce nouveau droit européen, qui ne se limite évidemment pas à la presse, réalise bien une synthèse du droit romain et de la ” common law “, fondée sur la jurisprudence.
Parallèlement, le juge devient une sorte de tuteur du journaliste.
La prolixité de la législation sur la presse et l’application de la Convention Européenne favorisent l’élargissement de l’intervention du juge dont la relation avec le journaliste est en France particulièrement complexe. Le premier fait respecter la loi qui garantit la liberté du second. Le second commente l’action du premier devant l’opinion publique. Dans les faits, ils travaillent souvent en associés, dans une parfaite méconnaissance de l’obligation légale du secret de l’instruction.
De nombreuses ” affaires ” ont illustré les effets de ce duo très spécifiquement français dans lequel chacun a envie de faire le métier de l’autre. Lorsque de surcroît, le justiciable est un homme public, la situation devient explosive et conduit certains à parler de ” gouvernement des juges “, traditionnellement de sombre mémoire dans l’histoire française, alors qu’il est symbole de liberté dans l’histoire américaine. Quoi qu’il en soit, le juge français, en appliquant la législation sur la presse en arrive à définir le comportement souhaitable des journalistes. Il définit le ” sérieux “, la ” discrétion “, la ” sérénité “, le ” sens des responsabilités ” dans l’exercice du journalisme. Il a même, à propos de la diffamation, élaboré une doctrine de la ” bonne foi “, tout à fait intéressante et qui, de fait, ne figure dans aucune loi. Reprocher au juge français d’intervenir dans un domaine qui, dans la plupart des pays, est défini par la déontologie professionnelle est toufefois difficile. Au-delà des textes qui l’y invitent, il y est poussé par l’attitude d’une profession qui refuse de préciser officiellement ses règles déontologiques et surtout de les contrôler, à l’inverse de ce qui existe dans beaucoup de démocraties.
La grande timidité des règles de déontologie professionnelle publiquement affichées et la quasi absence d’institutions professionnelles de contrôle est une regrettable spécificité française.
Depuis 1918, la presse française a rédigé divers codes de déontologie, mais ni les syndicats de journalistes, ni les éditeurs de presse n’ont souhaité, sauf exception, leur donner une force contraignante ni même trop indicative. La France ne connaît pas davantage les ” conseils de presse ” qui dans les pays d’Europe du Nord par exemple constituent d’efficaces procédures d’autorégulation professionnelle, avec la participation des diverses formes de pensée de la société .
Les quelques ” médiateurs ” de la presse française constituent à peine plus qu’un réceptacle du courrier des lecteurs. Selon une curieuse théorie, de nombreux professionnels de la presse française considèrent qu’un journaliste ne peut être jugé que par ses pairs, comme s’il n’avait pas de compte à rendre à l’opinion publique. Le résultat de cette situation est que le journaliste et, au-delà, l’éditeur de presse abdiquent une part de leur responsabilité entre les mains du législateur et celles du juge. Une certaine évolution est certes perceptible. Le débat public sur la déontologie professionnelle est ouvert, mais il faut savoir que parmi les grandes démocraties, la France est celle dans laquelle le mouvement d’autorégulation est le moins avancé.
Une des conséquences est qu’au-delà de la perte de responsabilité du journaliste par rapport au juge, la presse fait l’objet dans l’opinion, d’un discrédit souligné par toutes les enquêtes sociologiques. Cette désaffection vient d’une dégradation certaine de la qualité de l’information dont les causes sont nombreuses. On peut incriminer les techniques, qui conduisent à la pléthore de nouvelles, l’illusion de l’information en direct, les effectifs d’une profession multipliés par trois en trente ans et dont la formation et insuffisante, un certain abandon aussi de la responsabilité hiérarchique, sans préjudice d’autres motifs. Aucune de ces difficultés ne sera résolue par un interventionnisme encore plus grand du législateur, ni même du juge. Si la profession veut garder son indépendance, elle doit mettre de l’ordre chez elle. Sinon, ce sont ses libertés qui seront menacées.
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Les relations entre l’Etat et la presse ne se limitent évidemment pas aux aides publiques et à la définition de la liberté d’expression.
L’Etat intervient aussi en acteur direct du monde des médias, comme on peut l’observer dans les difficultés actuelles des Messageries Parisiennes ou de l’Agence France-Presse. Ces relations pourraient aussi être abordées sous d’autres angles. Historiquement, à l’opposé des Etats Unis ou de l’Angleterre, notre presse ne s’est pas construite contre l’Etat, mais plutôt avec son aide. Juridiquement, la liberté, chez nous, ne préexiste pas à la loi. C’est au contraire la loi qui la garantit. Philosophiquement, et sans aller aussi loin qu’Hannah Arendt qui souligne ” l’affinité indéniable du mensonge avec la politique “, la presse et l’Etat sont rivaux sur la question de la vérité la première veut la dire, le second veut la faire. L’angle choisi pour les remarques qui précèdent se veut à la fois plus économique et peut être plus politique . L’ouverture des marchés internationaux de l’information, et l’émergence rapide d’un droit européen des libertés rend nécessaire et urgente une analyse approfondie de la situation nouvelle. L’enjeu n’est plus en effet la défense de tel ou tel particularisme. Il est celui de la capacité de l’Etat et de la presse à servir la démocratie et nos libertés.