La fonction de conseil en démocratie

Séance du lundi 15 mars 2010

par M. Renaud Denoix de Saint Marc

 

 

Le sujet peut être traité sous divers angles : philosophique, sociologique, juridique et administratif.

Je m’en tiendrai à ces derniers aspects et en cantonnant mon exposé au cas de la France, car ce n’est que dans ces limites que j’ai quelque compétence pour le traiter.

Autre limite à mon exposé : je ne traiterai que de la fonction de conseil organisée, officielle, émanant d’organismes ayant une existence consacrée par le droit et qui sont extérieurs aux organes investis du pouvoir de décision. Je n’évoquerai donc pas la fonction de conseil exercée par l’entourage des décideurs, qu’ils soient conseillers dans un cabinet ministériel, à l’Hôtel Matignon, au secrétariat général de la Présidence de la République, ou qu’ils soient conseillers officieux, sollicités ou auto-proclamés : c’est de la consultation interne à l’Exécutif. Je ne parlerai pas non plus des groupes de pression ; le « conseil » dans un État moderne c’est celui qui est sollicité par le décideur, qu’il le fasse librement ou qu’il y soit tenu par une obligation qui lui est imposée. En tout cas, le décideur en prend l’initiative. Tout autre est la pression : elle n’est pas sollicitée par le décideur : elle s’exerce sur lui de l’extérieur, de façon ouverte ou détournée et dans le seul objectif d’infléchir les décisions à venir dans un sens qui lui soit favorable. Ce sujet mériterait à lui seul une étude, ne serait-ce qu’en raison du développement du « lobbying » dans notre pays qui se manifeste aujourd’hui quasiment à visage découvert, ainsi qu’il le fait dans d’autres États et auprès d’institutions européennes.

Mon exposé prendra la forme de deux propositions : la fonction de conseil est légitime dans un État démocratique ; très développée dans notre pays, la fonction de conseil pèse sur le pouvoir de décision.

 

La fonction de conseil est légitime dans un régime démocratique

 

A. Elle n’est contraire à aucun principe de la démocratie, dès lors que la décision relève de la seule autorité émanant du peuple souverain et que le sens et la portée de cette décision n’est pas juridiquement affectée par la consultation. Le plus souvent, les organismes dotés d’une attribution consultative sont placés auprès de l’exécutif : Premier ministre, ministres, mais aussi instances soumises au pouvoir hiérarchique du Gouvernement : c’est le cas des préfets. Il est enfin loisible aux collectivités décentralisées d’organiser des procédures consultatives dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues.

Il arrive toutefois que le Parlement dispose d’organismes consultatifs. Aujourd’hui, ce sont des instances que le Parlement a la faculté de consulter sans y être jamais tenu. Mais cela n’a pas toujours été le cas ; nous avons connu la situation dans laquelle l’Assemblée nationale était tenue par une procédure consultative. C’a été le cas de la IVe République : avant la réforme de 1954, le conseil de la République n’avait qu’un rôle consultatif, obligatoire certes, mais dont l’exercice ne liait en rien l’Assemblée nationale qui seule votait la loi, selon les termes mêmes de l’article 13 de la Constitution du 27 octobre 1946. On se souvient que le projet de révision repoussé par le référendum du 27 avril 1969 avait pour objet de ravaler le Sénat, autrement composé, au rang d’organisme consultatif et cela précisément parce qu’il n’aurait plus été élu au suffrage universel, même indirect. Aujourd’hui, chacune des deux Assemblées parlementaires dispose du pouvoir de demander des avis au Conseil économique et social, devenu Conseil économique, social et environnemental par l’effet de la révision de la Constitution du 23 juillet 2008, « sur tout problème de caractère économique, social et environnemental », même si, dans la pratique, ce Parlement n’use pas de cette possibilité. En dehors du fait que le Parlement est jaloux de ses prérogatives et n’est pas soucieux de les partager, même avec un organisme consultatif, l’étendue du champ de la consultation du CESE qui est ouvert aux chambres est la cause de l’oubli dans lequel cette procédure est tombée. La même révision de 2008 a ouvert au président de chacune des deux Assemblées la possibilité de soumettre au Conseil d’État pour avis, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose de façon tout à fait discrétionnaire et sans donner le motif de son opposition. C’est là une innovation. La compétence consultative générale du Conseil d’État en matière législative est récente : la règle a été posée par l’ordonnance du 31 juillet 1945 de valeur simplement législative, puis exhaussée au niveau constitutionnel par la Constitution du 4 octobre 1958. Cette compétence ne s’exerçait jusqu’alors qu’à l’égard des seuls projets de loi. A ma connaissance, la compétence consultative du Conseil d’État à l’égard des propositions de loi a joué une fois : le président de l’Assemblée a saisi, l’an dernier, le Conseil d’État d’une proposition de M. Warsmann tendant à la simplification du droit ; l’examen de cette proposition de loi a, d’ailleurs, donné lieu à une très longue séance de l’Assemblée générale du Conseil d’État durant laquelle l’auteur de la proposition de loi est venu défendre sa proposition. Mais j’incline à penser que cette procédure consultative demeurera exceptionnelle ; je le souhaite, en tout cas, car je ne crois pas que le Conseil d’État gagnerait à être trop directement impliqué dans le débat politique.

En dehors de ces exceptions (avis du CESE ; avis du CE), les procédures consultatives se déroulent auprès des instances exécutives. Et, dans leur principe, elles ne sont pas illégitimes en démocratie.

La question de leur légitimité pourrait se poser si la procédure consultative aboutissait à transférer de fait le pouvoir de décision ou même l’initiative de la mesure de l’autorité régulièrement investie de ce pouvoir à l’organisme consultatif. Ce serait le cas si l’organisme consultatif avait un pouvoir d’avis conforme ou même un pouvoir de proposition. Mais, à ma connaissance, aucune instance consultative ne dispose d’une telle prérogative dans le domaine de l’édiction de la règle de droit qui viendrait brider l’initiative ou lier la compétence de l’autorité légitime. Je ne connais de cas de proposition que dans le domaine de décisions individuelles. Quant aux avis conformes, ils n’existent que à propos de mesures touchant à l’état des personnes ou à la liberté individuelle ; et ces avis conformes émanent d’organismes collégiaux agissant de façon quasi-juridictionnelle : c’est le cas de la déchéance de la nationalité française des personnes ayant acquis cette nationalité, qui ne peut être prononcée que pour des motifs limitativement énumérés par la loi et qui est subordonnée à l’avis conforme du Conseil d’État ; c’est aussi le cas de l’extradition d’un étranger qui est subordonnée à l’avis favorable de la chambre d’accusation ; l’avis défavorable fait obstacle au décret d’extradition.

 

B. Non seulement, la fonction de consultation, telle qu’elle est conçue en France, n’est pas contraire aux principes de la démocratie, mais encore elle répond à certains des besoins des sociétés démocratiques contemporaines : l’information, la représentation, la participation.

L’information du décideur est la justification la plus ancienne des organismes consultatifs. Elle est très antérieure à l’avènement de la démocratie. C’est le rôle qu’a joué sous l’Ancien Régime le Conseil d’État depuis Philippe le Bel et qui s’est accru progressivement jusqu’au XVIIe siècle, avant de décliner lorsqu’une véritable administration ministérielle permanente et compétente a fait son apparition avec Colbert. Huit ans après sa disparition en 1791, le Conseil d’État a réapparu dans la Constitution de l’An VIII et on sait le rôle qu’il a joué sous le Consulat et l’Empire, bien au delà d’une fonction purement consultative. Mais la sociologie administrative nous oblige à ne pas focaliser sur le Conseil d’État l’étude de la fonction consultative. Les autorités exécutives des régimes démocratiques ont, tout autant que les régimes autoritaires, besoin d’être informées pour exercer convenablement un pouvoir normatif et l’intervention croissante de l’État dans la vie économique et sociale a conduit à multiplier, parfois à l’excès, les organismes consultatifs dans les domaines les plus divers pour préparer des décisions de plus en plus précises et techniques. Il suffit de consulter le « Bottin administratif » pour dresser une liste, sans doute non exhaustive, des multiples commissions censées éclairer l’action de l’administration. Prenons l’exemple du ministère de l’environnement et consultons cet ouvrage. Pour s’en tenir à l’essentiel, le ministre est flanqué de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages, du conseil national de la protection de la nature, du conseil national du bruit, du conseil national de l’air, du conseil national de l’eau, du conseil supérieur des établissements classés, du conseil supérieur de la chasse et de la faune sauvage. Le Premier ministre est assisté notamment de la commission nationale consultative des Droits de l’homme, du conseil d’analyse de la société, du conseil d’analyse économique, du conseil d’orientation des retraites.

Ainsi, le besoin d’information a suscité l’institution de plusieurs organismes, certains fort modestes, aux compétences étroitement limitées, fonctionnant auprès d’une direction d’administration centrale, d’autres, au contraire, prestigieux, érigés au rang d’Autorité administrative indépendante, comme le Comité consultatif national d’éthique, même si, bien sûr, il n’ont pas pouvoir de décision. Il est à noter, d’ailleurs, que ce rôle d’information n’est pas univoque ; il s’exerce de façon réciproque : si le ministre peut être éclairé par l’avis qu’il sollicite des administrés, ces derniers peuvent être informés des intentions parfois encore informulées de l’exécutif ; la consultation peut servir au Gouvernement pour lancer des ballons d’essai, pour tester sur un organisme consultatif des projets politiques encore dans les limbes. C’est ce qui se passe, par exemple, au sein du Conseil d’orientation des retraites.

Un autre besoin peut être ressenti, sans qu’il soit exclusif du souci d’informer et d’éclairer : c’est celui de la représentation. Ce souci s’est manifesté d’abord dans la fonction publique, et s’est concrétisé avec l’institution des organismes consultatifs existant à l’échelon central (Conseil supérieur de la fonction publique) et au niveau des services (commissions administratives paritaires et comités techniques paritaires, les premières ayant une compétence dans le domaine de la gestion des personnels ; les seconds dans celui de l’organisation des services) ; il s’est ensuite manifesté dans le monde du travail, avec la Commission nationale de la négociation collective et le Conseil national de l’emploi dans lesquels les organisations syndicales de salariés sont représentées. Il s’est étendu de façon générale à la gestion des services publics, sous l’influence des mouvements consuméristes. De nombreux conseils, comités, commissions regroupent les usagers des services publics qui souhaitent être représentés auprès des gestionnaires des services publics. La représentation des « intéressés » est plus ou moins bien assurée. Si la désignation résulte de l’élection, elle est, en principe, irréprochable sous réserve des modalités de celle-ci et de la réelle participation des électeurs. La désignation par l’administration est plus contestable : c’est le cas, par exemple, lorsqu’il s’agit de choisir des personnalités qualifiées : l’administration jouit souvent d’un véritable pouvoir discrétionnaire. Quant au choix des « usagers » d’un service ou d’une administration, de sérieuses difficultés se manifestent souvent, tant il est difficile de s’assurer de leur véritable représentativité, sauf à recourir aux dirigeants d’associations d’usagers parfois auto-proclamées.

Enfin la revendication des administrés, de leurs groupements se manifeste par la volonté de participer. Elle se concrétise de deux façons.

La première est celle des référendums locaux consultatifs. Cette procédure a été formalisée dans notre droit il y a une vingtaine d’années : il ne faut pas la confondre avec le référendum décisionnel prévu par l’article 72.1 de la Constitution. Il s’agit d’une simple consultation, aujourd’hui régie par les articles L. 1112.5 et suivants du code général des collectivités territoriales. Ces dispositions sont applicables dans tous les types de collectivités locales, mais c’est le cadre communal qui paraît le plus adapté à cette forme de « démocratie participative ». La loi prévoit que cette consultation peut être organisée soit à l’initiative des élus soit à celle d’une partie des électeurs. La décision de recourir à cette consultation appartient à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale. Après la consultation, la décision n’appartient qu’à l’autorité compétente de la collectivité, le maire ou le conseil municipal, selon la nature de la question posée, si le référendum consultatif est organisé dans le cadre communal.

A ma connaissance, cette forme de participation directe du corps électoral n’a pas connu un engouement particulier.

L’autre façon de participer est celle des débats publics. C’est dans le domaine des grands équipements collectifs et dans l’aménagement de l’espace qu’on rencontre ses manifestations les plus marquantes. Depuis très longtemps, on connaît l’enquête publique, ouverte à tous les intéressés qui peuvent librement faire valoir leur opinion sur un projet de déclaration d’utilité publique, préalable à une expropriation d’un bien immobilier. Cette procédure a été étendue comme préalable à l’édiction de servitudes d’utilité publique, comme le classement d’un site, puis à la publication des documents d’urbanisme qui ont pour objet de prévoir l’affectation ou, à tout le moins, la vocation des différentes parties du territoire d’une commune. Enfin, cette procédure a été transposée sous la forme de « débats publics » préalables aux décisions relatives aux grands aménagements et aux grands projets d’équipements, tels qu’une voie ferrée ou une autoroute.

Cette revendication de participation trouve aujourd’hui un fondement constitutionnel dans la Charte de l’environnement de 2004 dont l’article 7 énonce que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

 

Très développée dans notre pays, l’obligation de consulter pèse sur le pouvoir de décision

 

La fonction consultative s’est beaucoup développée dans notre pays.

Elle s’est essentiellement développée auprès des organes centraux de l’État ainsi qu’à côté de ses échelons déconcentrés. C’est là un phénomène normal dans un État qui se caractérise par deux traits : la centralisation administrative et l’intervention marquée de l’État. C’est auprès de l’exécutif qu’on va trouve la manifestation la plus visible de ce phénomène.

Je ne reviens pas sur ce que j’ai dit tout à l’heure sur la possibilité offerte au législateur de consulter le Conseil d’État (c’est une nouveauté) ou le Conseil économique et social, car c’est là un phénomène tout à fait marginal.

C’est le Gouvernement qui est assujetti à des procédures consultatives.

Le Conseil économique, social et environnemental a une compétence consultative très large, mais la consultation de celui-ci est, dans la plupart des cas, purement facultative. Il peut être consulté par le Gouvernement « sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental » (j’ai déjà dit que la généralité des termes utilisés nuit à la consultation du Conseil) ainsi que sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Il n’existe, d’après la Constitution, que deux cas de consultation obligatoire : le Gouvernement est tenu de consulter le CESE sur les projets de « loi de plan » (mais on sait qu’aujourd’hui la planification même indicative n’a plus cours) et sur les projets de loi de programmation à caractère économique, social et environnemental, c’est à dire, selon la définition qu’en a donnée le Conseil constitutionnel, ceux qui ont pour objet de faire approuver par le Parlement des dispositions fixant des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l’action de l’État. Il est arrivé que le Conseil constitutionnel censure l’omission de consulter le Conseil économique et social : il l’a fait le 21 avril 2005 à propos d’une loi d’orientation et de programmation pour l’avenir de l’école.

Cela dit, l’activité proprement consultative du CESE est très faible. Depuis l’année 2005, c’est en 2008 qu’il a été saisi le plus souvent par le Gouvernement ; mais le nombre de ces saisines est faible : il est de huit ; en 2009, il n’a été saisi que deux fois. A la vérité, le Conseil économique et social fonctionne sur la base de l’auto-saisine, ce qui illustre bien qu’il est assez largement ignoré de l’exécutif comme du Parlement. Lorsqu’un organisme consultatif est contraint de se saisir lui-même pour justifier son existence, c’est le signe qu’il est oublié des pouvoirs publics. Je me souviens des visites que me faisait, lorsque j’étais secrétaire général du Gouvernement, le secrétaire du Conseil économique et social pour m’exposer les sujets sur lesquels ce dernier souhaitait être saisi de demandes d’avis de la part du Gouvernement. Ces demandes étaient bien rarement satisfaites.

Bien différent est le rôle du Conseil d’État en matière législative et réglementaire.

Le Conseil d’État doit être consulté par le Gouvernement à l’occasion de tous ses projets de loi, qu’il s’agisse de lois ordinaires, de lois organiques, de lois de finances, de lois autorisant la ratification de traités internationaux, de lois référendaires ou de lois constitutionnelles. La Constitution étend cette obligation aux projets d’ordonnances, c’est à dire aux textes réglementaires pris par le Gouvernement en vertu d’une habilitation parlementaire et qui sont destinées à avoir force de loi.

Le Conseil d’État a une conception large de son pouvoir consultatif. Son examen dépasse le strict cadre du droit, c’est à dire le respect des règles constitutionnelles, de la compétence, de la procédure préalable au dépôt d’un projet de loi, de la présentation matérielle du projet, de sa rédaction qui doit être dépourvue d’obscurité et d’ambiguïté. Le Conseil considère qu’il doit également faire porter son examen sur la bonne administration, par exemple sur l’adéquation des moyens mis en œuvre par le projet aux buts que le Gouvernement poursuit. La seule limite qu’il s’impose, à bon droit, est celle de l’opportunité politique. La frontière entre bonne administration et opportunité n’est pas aussi difficile à tracer qu’on pourrait le croire a priori.

Je n’entrerai pas ici dans les détails de la procédure suivie au sein du Conseil d’État pour l’examen des projets de loi. Je me bornerai à préciser que l’examen des projets de loi s’achève, en règle générale, en Assemblée générale présidée par le vice-président en présence des représentants du Gouvernement qui ne sont pas des témoins muets mais qui ne prennent pas part aux votes. Je préciserai qu’à la différence de la pratique suivie par certains Conseils d’État étrangers, l’avis du Conseil d’État ne prend pas la forme de considérations rédigées dans un style littéraire mais est présenté comme un contre-projet articulé qui s’écarte plus ou moins de l’avant-projet du Gouvernement. C’est là la tradition du Conseil d’État depuis la Constitution de l’An VIII dont l’article 52 donnait mission à ce conseil de rédiger les projets de loi. Ce contre-projet est parfois assorti d’une « note », en général brève, attirant l’attention du Gouvernement sur les motifs qui ont amené le Conseil à s’écarter du point de vue du Gouvernement.

Cet avis est destiné au seul Gouvernement ; c’est donc un avis secret. Il est bon qu’il en soit ainsi ; c’est une condition de la sérénité des débats au sein du Conseil et des relations de confiance entre l’Exécutif et son conseiller. Dans la pratique, il arrive qu’à l’occasion des débats parlementaires, le Gouvernement fasse connaître, en tout ou en partie, l’avis du Conseil d’État, mais c’est là son affaire car l’avis rendu est sa propriété. L’expérience prouve qu’il ne le fait que lorsque l’avis du Conseil va dans le sens de ses propres propositions. La levée du secret des avis du Conseil d’État n’est donc pas totalement innocente.

D’une façon générale, le Gouvernement dispose bien sûr d’une grande liberté à l’égard de ces avis, purement consultatifs. Il est cependant lié par l’obligation constitutionnelle de ne retenir, sur un point déterminé, que son propre projet ou l’avis du Conseil d’État. S’il retenait une tierce solution, le Conseil d’État ne pourrait pas être réputé avoir été consulté et il est arrivé une fois que le Conseil constitutionnel censure une loi pour ce motif. Il est en outre prudent de la part du Gouvernement d’attacher de l’importance aux objections de caractère constitutionnel que peut lui faire le Conseil d’État. A ne pas les prendre en considération, il prendrait des risques car si le Conseil d’État est attentif à jurisprudence du Conseil constitutionnel, la réciproque est également vraie et, dans les cas où il est saisi d’un recours contre une loi, le Conseil constitutionnel se fait communiquer l’avis du Conseil d’État et il est, lui aussi, attentif aux éventuelles objections de nature constitutionnelle faites par le Conseil d’État.

Quelques chiffres pour apprécier l’activité consultative du Conseil d’État en matière législative : en 2008, le Conseil d’État avait tenu 34 séances d’Assemblée générale au cours desquelles il avait examiné 40 textes de portée législative. A ces chiffres, il faut ajouter 11 réunions de la commission permanente (c’est à dire de la formation convoquée dans le cadre de la procédure d’urgence) au cours desquelles 12 textes ont été examinés ; ce qui est considérable et qui révèle un notable changement de la pratique du Gouvernement par rapport à des époques antérieures. Au total, le Conseil d’État a donné son avis sur 52 projets de loi en 2008.

En outre, les sections administratives du Conseil ont donné leur avis sur 708 décrets réglementaires, chiffre qui permet de mesurer de façon plus exacte l’ampleur de la tâche à laquelle il doit faire face et le prurit normatif qui affecte nos gouvernants.

Mais je ne veux pas m’appesantir ici sur le rôle consultatif du Conseil d’État. Pour avoir une juste appréciation de la fonction consultative dans notre pays, il faut évoquer la myriade d’organismes consultatifs qui entourent l’exécutif : il s’est créé une véritable « administration consultative » qui finit par enserrer le Gouvernement dans le filet d’une procédure fort contraignante.

Il est facile de créer des organismes consultatifs : il suffit d’un décret. Aussi bien, pour satisfaire une catégorie d’usagers, pour répondre à la pression de groupes économiques ou sociaux, il est tentant de recourir à cette formule. Mais le recours systématique à la consultation représente des inconvénients juridiques. Car la consultation obéit à des règles dont la plupart sont des formalités substantielles : leur méconnaissance entache d’illégalité la décision prise à l’issue de la consultation : l’organisme consultatif est-il régulièrement composé ? Les règles de quorum sont-elles respectées ? La question qui lui est soumise est-elle exhaustive ? L’avis a-t-il été émis dans des conditions régulières ? Il existe tout un formalisme minutieux qui fait le bonheur des procéduriers et l’administration perd un temps précieux à organiser ces organismes consultatifs, à les composer, à organiser leur secrétariat, etc… Ce sont là des contraintes qui engendrent une lourdeur condamnable. Aussi, de temps à autre, le Gouvernement se décide à faire le ménage. La dernière manifestation de cette louable entreprise est la publication de deux décrets des 7 et 8 juin 2006 sur la réduction du nombre, la simplification et le fonctionnement des commissions administratives. Mais cet effort n’est pas suffisant. L’administration reste confrontée au problème récurrent du respect de procédures consultatives, aussi nombreuses que lourdes, dont la pertinence n’apparaît pas toujours avec clarté. La plus grande incertitude règne quant au champ de compétence des commissions consultatives nationales, faute que les textes aient été assez bien rédigés et que leur portée ait été correctement anticipée. Il en résulte des pertes de temps, des lourdeurs procédurales et des risques contentieux qui ne sont pas compensés par une meilleure qualité de la norme. Au contraire, pour satisfaire au moins partiellement les organismes consultatifs, l’Exécutif est conduit à édulcorer, assouplir, sinon même obscurcir, ses textes normatifs.

L’institution des « débats publics » va peser encore davantage sur la décision. Il s’agit d’une création récente qui répond au souci d’associer le « public » à la préparation des grandes décisions d’aménagement. Alors que l’idée de participation, à la Libération et même encore dans le projet de révision de la Constitution de 1969, était liée à celle de l’intervention de l’État en matière économique et sociale, c’est le souci de la préservation de l’environnement qui est à l’origine de ce renouveau de la participation. Alors que la participation aux mesures d’interventionnisme économique et sociale était réservée aux organismes syndicaux et professionnels, c’est maintenant le public, de façon indéterminée, qui est l’objet de la sollicitation des pouvoirs publics. « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, … de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement », énonce l’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004.

Cette proclamation de valeur constitutionnelle, mais dénuée, à mon sens de portée normative directe, a des antécédents : en droit interne, les lois de 1995 (dite « loi Barnier ») et de 2002, relative à la démocratie de proximité ; en droit international, la Convention d’Aarhus de 1998 et une directive européenne de 2003.

De façon directement opérationnelle, le titre II du Livre I du code de l’environnement contient un chapitre consacré à la « participation du public à l’élaboration de projets d’aménagement et d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ». La mise en œuvre de ce principe est confiée à une autorité administrative indépendante, la commission nationale du débat public, composée de parlementaires, de magistrats des deux ordres de juridiction, de représentants d’associations de protection de l’environnement, de représentants des consommateurs et des usagers et de personnalités qualifiées.

Saisie de tous les grands projets d’aménagement ou d’équipement, la commission décide des modalités de participation du public au processus de décision. Elle peut organiser un débat public pour une durée qui peut s’étendre jusqu’à quatre mois. A l’issue de cette procédure, elle publie un compte-rendu et dresse le bilan du débat.

L’organisation de ce débat est indépendante de la décision qui sera prise ultérieurement selon les règles qui lui sont applicables, par exemple la procédure d’expropriation. Elle peut peser, en fait, sur le sens et la portée de la décision, mais n’a aucun effet contraignant sur celle-ci.

Cette procédure est longue et coûteuse. Elle ne peut être mise en œuvre que pour de très grands projets. Elle a incontestablement retenu l’attention des intéressés, non pas tant d’ailleurs le grand public que les grandes associations de défense de l’environnement. Elle a souvent donné lieu à des débats substantiels, avec des réunions publiques, des expositions, la mise à disposition de documents et de données très complètes, par exemple à l’occasion du projet, abandonné au moins temporairement, de création d’une ligne électrique à très haute tension qui devait traverser les gorges du Verdon, du projet de contournement autoroutier de Bordeaux, du tracé de lignes ferroviaires à grande vitesse…

Elle tend, non pas à faire accepter la décision finale, qui pourra demeurer contestée par certains, mais à la rendre acceptable, parce que tous auront pu s’exprimer et être entendus. Cette procédure présente l’avantage d’intervenir suffisamment à l’amont de la décision (à la différence de l’enquête d’utilité publique préalable à l’expropriation) pour que l’opportunité de celle-ci ainsi que les différentes modalités du projet puissent être discutées et que le projet puisse, le cas échéant, être remanié.

Ainsi, cette forme de « démocratie participative » vient peser sur l’exercice de la démocratie représentative, même si, à l’issue de la procédure, c’est l’autorité publique légitime qui a le dernier mot.

*  *  *

Il est difficile de dresser un bilan et de formuler un jugement sur la fonction de consultation dans notre pays aujourd’hui. Il existe une trop grande hétérogénéité dans les organes consultatifs. On ne peut pas comparer le Conseil d’État, organisme au statut constitutionnel, fonctionnant en relation permanente avec le Gouvernement car il est son conseiller juridique, et « le comité de la pomme », assistant épisodiquement le ministre de l’agriculture pour représenter les intérêts professionnels des producteurs de ce fruit.

Dans un pays très administré comme le nôtre, la fonction consultative est utile pour l’administration, afin de ne pas intervenir à l’aveugle, et pour les entrepreneurs afin de faire entendre leur voix. Dans un pays qui demeure assez corporatiste, la représentation des intérêts économiques et des groupements professionnels auprès des pouvoirs publics suscite encore un engouement certain. La fonction consultative répond donc à un souhait et, en partie, à un besoin. La question demeure de savoir si parfois elle n’a pas d’autre objet que de sacrifier à un rite, au risque de ralentir l’action et d’affadir la décision ? La question reste posée.

Enfin, il faut mentionner la possible absorption de la fonction normative par la fonction consultative. On peut relever cette tendance dans l’institution des organismes de « régulation ». Au cours des dernières années, des organismes collégiaux extérieurs à l’Exécutif se sont vu attribuer des pouvoirs normatifs. Sans doute ne s’agit-il pour eux que d’édicter des règles techniques dictant la conduite professionnelle « d’opérateurs ». Mais cette pratique législative n’en dénote pas moins un transfert du pouvoir réglementaire des autorités qui en sont investies par la Constitution ou en application de la Constitution à des collèges composés le plus souvent de professionnels à qui on adjoint des fonctionnaires et parfois des magistrats, et qui ne sont pas soumis au pouvoir hiérarchique de l’Exécutif. C’est un phénomène qui se concrétise dans les attributions qui sont parfois consenties à des autorités administratives indépendantes. C’est là un sujet qui mériterait à lui seul une étude.