Le Conseil de sécurité des Nations Unies

Séance du lundi 15 février 2016

par M. Jean-Marc de la Sablière,
Ambassadeur de France

 

 

Introduction

 

Je remercie le Président Guillaume de m’avoir invité à présenter une communication devant l’Académie des sciences morales et politiques. Je suis très honoré de cette invitation. J’ai été d’autant plus sensible à son appel qu’il m’a rappelé de bons souvenirs, ceux d’une époque assez lointaine où je commençais ma journée en lui téléphonant pour discuter des instructions à envoyer à notre Représentant permanent à New York.

C’est un grand plaisir de retrouver d’autres amis dans votre assemblée, dont certains j’imagine ne doivent pas être totalement étrangers à ma présence aujourd’hui dans cette salle.

Le thème qu’il m’a été demandé de traiter- Le Conseil de sécurité des Nations Unies – a envahi très tôt ma vie professionnelle. J’y ai souvent siégé. Aujourd’hui je l’enseigne, ce qui me procure également beaucoup de satisfactions. Je vous propose une trame qui vise à dégager l’essentiel : partir de la Charte et de la pratique pour faire ressortir quelques éléments caractéristiques du Conseil ; tracer ensuite à grands traits son histoire et ses évolutions pour nous centrer enfin sur la période récente, avec une interrogation : à quoi sert-il aujourd’hui ?

 

Principales caractéristiques du Conseil de sécurité

 

Le Conseil de sécurité est au cœur de la Charte des Nations Unies

 

Le projet des Nations Unies a été conçu en pleine guerre mondiale pour préserver les générations futures du renouvellement d’une telle tragédie. Il fut mis au point entre les trois puissances qui conduisaient les opérations contre l’Axe mais il porte surtout la marque de Roosevelt et j’ajouterai de Corder Hull.

Dans ce contexte, les négociations à trois portèrent presque exclusivement sur la paix et la sécurité. Elles s’achevèrent au plus haut niveau en février 1945, à Yalta. Deux mois plus tard, à la conférence de San Francisco, les grandes puissances allaient imposer leur projet aux Etats qu’elles avaient invités. Elles n’offrirent pas en effet beaucoup d’espace de négociation sur le cœur de la Charte, c’est-à-dire le Conseil de sécurité.

La Charte place l’Assemblée générale, organe universelle, en tête des organes de l’ONU mais cet hommage protocolaire à la démocratie ne doit pas faire illusion : dès lors que l’on touche à l’essentiel, c’est-à-dire à la paix et la sécurité, le Conseil de sécurité est l’organe clé ; il a la responsabilité principale du maintien de la paix ; il agit dans ce cas au nom de tous les Etats ; il est le seul à pouvoir prendre des décisions et non seulement des recommandations ; enfin son pouvoir est discrétionnaire , ce que même la Cour internationale de justice reconnaît implicitement puisqu’elle s’est jusqu’à présent toujours refusée à contrôler la conformité des résolutions du Conseil à la Charte.

Le Conseil de sécurité est l’instrument du système de sécurité collective mis en place par la Charte. Ce système repose sur quelques données : les Etats en devenant membres des Nations Unies s’engagent à ne pas recourir à la force ; en échange, ils ont la garantie, s’ils sont victimes d’une attaque, que l’Organisation internationale assurera leur défense ou qu’ils pourront réagir eux-mêmes en exerçant, dans l’attente de mesures du Conseil de sécurité, leur droit à la légitime défense. Le Conseil de sécurité est donc le seul à pouvoir utiliser la force en dehors de l’exercice de la légitime défense prévue à l’article 51, qui est provisoire, résiduel. C’est dire l’ambition des fondateurs.

 

Le Conseil de sécurité est puissant, capable d’agir

 

Ses pouvoirs sont considérables. En cas de menace, de rupture de la paix ou d’agression, le Chapitre VII de la Charte lui donne la capacité de prendre des mesures coercitives pour donner effet à ses décisions. Il peut adopter des mesures n’impliquant pas l’emploi de la force, communément et improprement appelées sanctions. Si elles sont inefficaces ou si elles sont d’emblée jugées insuffisantes pour rétablir la paix, le Conseil peut agir militairement. Pour éviter les errements de la SDN, deux mesures « correctrices » ont été prévues. C’est ainsi que toutes les décisions du Conseil sont prises cette fois à la majorité (aujourd’hui 9 voix sur 15) et non à l’unanimité. Des forces armées devaient par ailleurs être mises à la disposition du Conseil de sécurité. On verra que ce système n’a pas fonctionné.

Le Conseil de sécurité n’a cependant pas l’obligation d’agir. Ce point est souvent mal accepté. Le Conseil de sécurité n’est pas un gendarme. Roosevelt qui avait un moment caressé une telle idée l’avait ensuite abandonnée. Le Conseil agit ou n’agit pas. Il apprécie, au cas par cas, s’il y a une menace à la paix et à la sécurité internationales.

 

C’est un organe politique

 

Le Conseil n’est pas un tribunal ; ce n’est pas non plus un arbitre. Ses décisions et les compromis en son sein sont plutôt inspirés par des considérations politiques, même si le respect du droit, en tant que facteur de stabilité et de paix, reste heureusement une préoccupation très présente. Agissant au cas par cas, il peut cependant faire preuve d’incohérence. Il peut ainsi décider en 2011 d’intervenir pour éviter des massacres à Benghazi, au nom du principe de la « responsabilité de protéger » les populations (R2P,) et être contraint quelques mois plus tard à l’inaction en Syrie, malgré une répression sauvage.

 

Le Conseil de sécurité

 

et c’est une caractéristique essentielle- est enfin le reflet d’une société internationale qui reste inégalitaire. Les cinq membres permanents dont la France, admise au club grâce à Churchill qui y voyait l’intérêt du Royaume uni, se sont octroyées deux privilèges : la permanence alors que les autres membres – 10 aujourd’hui- sont élus pour des mandats de deux ans non renouvelables et surtout le droit de veto. Cela signifie que le vote négatif d’un membre permanent fait obstacle à l’adoption d’une résolution ayant recueilli la majorité. Les cinq ont cependant la possibilité de s’abstenir sans que cela affecte l’adoption d’un texte. Ce n’était pas prévu dans la Charte mais très tôt, en 1946, cette pratique s’imposa sagement. Le veto ne s’étend pas aux votes de procédure, ce qui veut dire qu’une question peut être inscrite à l’ordre du jour contre l’avis d’un membre permanent. Dans ce cas on en débattra sans adopter de résolution ou de déclaration. C’est ce qui s’est passé par exemple l’année dernière à propos des violations des droits de l’homme en Corée du nord.

Quelle a été la pratique du veto ? En soixante-dix ans, 267 veto ont été enregistrés dont 35 depuis 1990. L’URSS ou la Russie se sont distingués avec 125 veto , bien davantage que les Etats- Unis qui ont usé de ce droit à 83 reprises dont 25 pour protéger Israël. Les autres permanents ont été plus réservés avec 30 veto enregistrés pour le Royaume Uni, 11 pour la Chine et 18 pour la France qui n’y a eu recours seule que deux fois, la dernière en 1976 à propos de Mayotte.

Ces chiffres sont parlants mais néanmoins un peu trompeurs car ils ne prennent pas en compte la menace du veto. Cette menace, souvent implicite, pèse dans les négociations et influence les travaux. C’est le pocket veto selon l’expression anglo- saxonne. Je ferai à cet égard une digression concernant l’Irak. En mars 2003, les Etats-Unis et le Royaume Uni ont prétendu, en retirant leur projet de résolution qui visait à légitimer l’intervention militaire qu’ils s’apprêtaient à lancer, que la France, en exprimant son intention de voter négativement, empêchait l’adoption de ce texte. L’histoire n’était pas aussi simple. Après deux mois de pressions, ils ne disposaient que de quatre voix , les leurs, celles de l’Espagne et de la Bulgarie. Les pays du sud, il est vrai aidés par l’action de la France, refusaient de légitimer une guerre qui ne l’était pas. George Bush et Tony Blair ont donc préféré ne pas mettre en évidence cette réalité aux yeux de leurs opinions et du monde entier.

On a pu dire que la scène du Conseil reflétait l’accord , l’antagonisme ou le compromis entre les grands, essentiellement soucieux de la défense de leurs intérêts . C’est assez vrai mais des nuances doivent être apportées à une telle affirmation. De nombreuses résolutions sont influencées à des degrés divers par le droit, les principes, mais aussi par d’autres facteurs y compris le jeu régional. Il ne faut pas sous-estimer par ailleurs le rôle des non permanents. Les majorités au Conseil- même les Américains ont dû l’apprendre- sont rarement données ; elles doivent souvent se conquérir.

Le veto n’a bien sûr pas bonne réputation parmi ceux qui ne bénéficient pas de ce privilège. Il affecte dans les pays arabes la crédibilité du Conseil de sécurité, accusé de pratiquer au Moyen Orient une politique inéquitable, faites de deux poids, deux mesures. Au nom de la morale, la France qui en bénéficie, a réagi aux veto russe et chinois concernant la Syrie, en proposant que les cinq renoncent volontairement à exercer ce droit en cas de massacres de masse. C’est une belle posture.

Dès l’origine, des tentatives ont été faites sinon pour supprimer du moins pour encadrer le droit de veto. A la conférence de San Francisco, le Ministre australien, Herbert Evatt, mena l’attaque. La réaction fut brutale. Le sénateur Conally membre de la délégation américaine s’en chargea. Elle revenait à dire : pas de veto, pas de Charte. C’est toujours vrai. Nul doute que Moscou et Pékin au moins partagent cette vision. On ne réformera pas la Charte sur ce point. La majorité des deux tiers se trouverait aisément mais la deuxième condition requise pour un amendement à la Charte, c’est-à-dire la ratification des cinq permanents, est inenvisageable.

 

Un peu d’histoire

 

Jetons maintenant un regard sur l’histoire du Conseil depuis sa création pour mettre en valeur deux observations :

 

La première est que l’activité ou l’inactivité du Conseil varie au gré des relations entre les cinq

 

Roosevelt avait fait le pari que la coopération entre les grands se poursuivrait au lendemain de la victoire. Or très tôt la guerre froide allait s’installer. Elle s’est traduite par un quasi paralysie du Conseil de sécurité qui n’adopta que 600 résolutions en 40 ans. Ce fut l’époque des veto et des shows comme celui organisé par les Américains lors de la crise de Cuba. L’URSS n’accepta pendant cette période que quelques textes significatifs lorsque c’était vraiment son intérêt. La résolution 338 qui mit fin à la guerre du Kippour fut même négociée directement à Moscou entre Kissinger et Gromyko. Lors de la guerre de Corée, les Etats- Unis tournèrent les veto russes en transférant à l’Assemblée qu’ils contrôlaient la gestion de la crise bloquée au Conseil, avec la possibilité de faire des recommandations portant sur des mesures collectives , y compris l’emploi de la force. Ce fut la résolution de l’Assemblée 377 (V) Union pour la paix également appelée résolution Dean Acheson du nom du Secrétaire d’Etat inventeur de ce « détournement, qui est une « violation » de la Charte . Ce « détournement » fut utilisée à douze reprises, dont sept fois à l’initiative du Conseil pendant la guerre froide, par un vote de procédure, y compris lors de la crise de Suez au détriment de la France et le Royaume Uni. Mais cet artifice a des limites. L’Assemblée ne peut adopter que des recommandations et, après l’affaire de Corée, elle ne s’est plus jamais aventurée, dans ce cadre, sur le terrain des mesures « coercitives » . Enfin, les membres permanents occidentaux, désormais plus soucieux des compétences du Conseil, n’ont plus transféré depuis le début des années quatre-vingt la gestion d’une crise à une Assemblée qui leur échappe souvent. Quant aux derniers recours à cette procédure par l’Assemblée elle –même, ils ne sont pas probants du tout. On est sur la voie de la désuétude.

La quasi paralysie du Conseil prit fin avec l’effondrement de l’URSS dont le siège fut occupé par la Russie. Moscou trouvait désormais un intérêt à coopérer au point que le Conseil atteignit son zénith en 1990-1991 avec la libération du Koweït et ses suites immédiats. C’est probablement la seule époque où la centralité du Conseil se réalisa. Le P5, club des permanents, tourna à plein régime. Mais le nouvel ordre international salué par le président G. Bush devant le Congrès ne dura pas. Tout en parvenant à s’entendre sur de nombreux dossiers comme le terrorisme en 2001, les cinq se divisèrent sur la crise yougoslave mais aussi sur l’Irak avant de s’entredéchirer en 2003. Ce fut l’une des crises les plus graves du Conseil. Elle fut néanmoins rapidement surmontée après la guerre car tel était l’intérêt des cinq : les Etats -Unis et leurs supplétifs britanniques empêtrés en Irak avaient besoin de la couverture onusienne pour sortir du bourbier , ce qui convenait aux trois autres permanents soucieux du risque d’éclatement du pays .

Avec des hauts et des bas, le Conseil poursuivit ensuite sa marche reposant sur une assez bonne coopération entre les cinq. Puis un nouveau tournant se produisit en 2011. La polémique sur l’usage de la force en Libye au-delà du mandat de la résolution 1973, puis les veto russes et chinois en Syrie et la crise ukrainienne pèsent sur les travaux du Conseil. Nous vivons désormais une période moins faste. Ce n’est pas le retour à la guerre froide mais le Conseil traversé par de fortes tensions sur certaines crises majeures a plus de mal à agir sur d’autres, même s’il y parvient. Mais encore une fois tout peut changer. L’accord sur l’Iran, les actions terroristes menées par Daech en 2015 ont créé à la fin de l’année dernière une situation nouvelle. Les permanents retravaillent sous l’impulsion des contacts entre Moscou et Washington. Le chemin vers le règlement difficile de la crise syrienne est semé d’embûches et d’obstacles. Il ne faut pas sur interpréter les « frémissements »de la fin de l’année 2015. Mais il ne faut pas non plus, malgré l’air du temps moins favorable ces toutes dernières semaines, exclure que l’on retrouve progressivement un Conseil plus dynamique, ce qui serait également utile pour gérer la crise libyenne qui a bien besoin d’unité au niveau des cinq et de la région.

 

Une autre observation s’impose : le Conseil, après la guerre froide, s’est adapté à l’évolution du monde ; il a beaucoup innové

 

Comme toujours, cela s’est produit de manière non planifiée, au gré des crises ou d’initiatives portées par une délégation car c’est ainsi que travaille le Conseil. Les innovations sont de trois ordres : elles concernent les outils et leur perfectionnement, l’ordre du jour désormais envahi par les conflits internes et enfin sa contribution à la lutte contre les menaces majeures que sont le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive.

Quelques commentaires d’abord sur les sanctions prévues à l’article 41 de la Charte. Elles sont essentielles car le Conseil a besoin d’un instrument de pression entre ses efforts diplomatiques de règlement pacifique des différends et l’usage de la force qui est une décision extrême. Il a usé et abusé des sanctions dans les années 1990, souvent sans beaucoup de discernement, essayant au fur et à mesure des expériences de corriger le tir. Les sanctions générales décidées contre l’Irak ont très tôt créé des souffrances considérables pour la population, jugées intolérables par la plupart des membres des Nations Unies, qu’il a donc fallu atténuer par le programme controversé « pétrole contre nourriture ».

Dès 1992, le Conseil s’est orienté, dans d’autres situations, vers des mesures restrictives plus ciblées, visant des secteurs, des personnes ou des entités. Cette approche plus « ciblées » est devenue la norme. Il existait au 31 décembre 2015 treize régimes de sanctions, suivis de près par des comités spéciaux et des groupes d’experts. Ces mesures sont dans l’ensemble appliquées mais il y a parfois des failles et dans quelques cas- je pense à certains embargos sur les armes en Afrique, de grosses failles. La réalité est que l’application stricte des sanctions sur le terrain dépend beaucoup de l’importance que les grandes puissances et notamment les Etats- Unis attachent à la situation visée et aux conséquences qu’ils en tirent dans leurs relations bilatérales avec les entreprises et les gouvernements indélicats. Dans l’ensemble, on peut cependant considérer que cet outil, qui est essentiel, reste crédible

Au-delà des sanctions, l’action militaire, prévue à l’article 42 de la Charte, parfois indispensable pour imposer la paix, reposait sur la mise à la disposition du Conseil de forces armées. Mais les accords prévus à cette fin avec tous les Etats n’ont pu être conclus dans le contexte de la guerre froide. Confronté à la nécessité d’agir militairement en 1990 contre l’Irak, le Conseil a innové car il n’avait pas le choix. De manière très simple et pratique, il a autorisé un groupe d’Etats à utiliser la force pour libérer le Koweït. C’était en quelque sorte une délégation. Cette formule dite de « l’autorisation » a servi de précédent. Elle a été souvent utilisée depuis. Les bénéficiaires de la délégation font rapport au Conseil mais il s’agit d’un pseudo-contrôle tant les comptes rendus sont généraux et formels, ce qui pose quand même un problème.

Autre innovation d’importance concernant les outils: les opérations de maintien de la paix. Ces opérations ne sont pas prévues par la Charte. Elles ne doivent pas être confondues avec les interventions militaires pour rétablir la paix. Les casques bleus ne font pas la guerre ; ils sont neutres ou plutôt impartiaux. Confrontés au problème de la protection des civils malheureusement très mal pris en compte au départ, ils ont désormais des mandats plus robustes mais dès lors que des actions militaires sont nécessaire, l’ONU, sauf exceptions très rares, fait appel à des Etats ou groupes d’Etat qui sont autorisés à utiliser la force pour venir en aide ou appuyer l’action des Nations Unies. Ce fut le cas de l’OTAN en Bosnie. C’est de nos jours le cas au Mali ou en RCA où le soutien éventuel des forces françaises est une garantie pour l’ONU.

Dans un passé lointain, dans le cadre de la résolution Dean Acheson, l’Assemblée générale avait mis en place lors de la crise de Suez une force de supervision de la cessation des hostilités et ensuite d’interposition entre les troupes israéliennes et égyptiennes. Mais les exceptions sont là pour confirmer la règle : les OMP sont désormais toutes créées par le Conseil de sécurité qui établit les mandats en se référant souvent au Chapitre VII. Elles sont conduites par le Secrétaire général en liaison avec le Conseil. Cent vingt mille hommes et femmes, provenant pour l’essentiel de pays asiatiques et africains, dont cent mille sous uniforme, sont actuellement déployés dans le cadre de 16 opérations. Les personnels des Nations Unies ont, selon les situations, des fonctions variables : observateurs comme au Golan, membres de Forces d’interposition comme l’UNFICYP à Chypre, la plupart font aujourd’hui partie d’une nouvelle génération de Missions dites « multidimensionnelles » comme au Mali ou en RCA. Dans ces situations, des casques bleus, des policiers, des agents civils sous l’autorité d’un Représentant spécial du Secrétaire général doivent sécuriser des territoires, mettre en œuvre des accords de paix, parfois même les favoriser, désarmer des forces, organiser des élections, aider à reconstruire un Etat. C’est dire la complexité de ces opérations.

Les OMP ont été créées chemin faisant. Certaines ont été de grands succès, quelques autres, au début des années quatre-vingt-dix, ont été des échecs patents. Ce fut le cas en Somalie à l’époque des « interventions humanitaires » dont on est revenu et surtout au Rwanda où le Conseil- c’est le moins que l’on puisse dire- ne fut pas à la hauteur mais il n’est pas le seul responsable des graves erreurs commises. L’ONU en a tiré , dans une certaine mesure, les leçons en s’aidant du rapport Brahimi. D’autres rapports permettent régulièrement des améliorations. Aujourd’hui dans l’ensemble, ces opérations font œuvre utile surtout lorsqu’elles reposent sur un accord politique crédible , bénéficient d’un soutien suffisant du Conseil, lorsqu’elles s’inscrivent dans le cadre de mandats réalistes, ce qui n’exclut pas l’ambition, et disposent de moyens adéquates.

Ces adaptations concernant les « outils » sont venues de pair avec d’autres novations et notamment l’intervention du Conseil dans la gestion des conflits internes et l’acceptation, parfois non sans réserves, que le respect des droits de l’homme puisse servir la paix

Nonobstant l’article 2 paragraphe 7 de la Charte, ligne rouge destinée à protéger la sacrosainte souveraineté, la plupart des crises à l’ordre du jour sont aujourd’hui des conflits internes. Il est vrai qu’ils ont parfois une dimension régionale car les parties trouvent des appuis extérieurs. Le Conseil de sécurité a admis que des violations massives des droits de l’homme pouvaient constituer une menace à la paix et à la sécurité internationales. Sa réaction à la répression des Kurdes en avril 1991 a été à cet égard un tournant. Débattre des droits de l’homme dans une situation de crise est devenu aujourd’hui routinier au Conseil, sanctionner les responsables des exactions graves lorsqu’elles fragilisent l’action des Nations Unies sur le terrain est assez fréquent. L’agenda dit « thématique » par opposition à la gestion des crises, s’est développé avec le souci manifesté par de nombreuses délégations de progresser sur la difficile question de la protection des civils dans les conflits. Depuis 2004 et l’affaire du Darfour, déférer une situation à la Cour pénale internationale est possible bien que trois membres permanents ne soient pas partie au Statut de Rome. Mais déférer une situation est une chose , aider ensuite le Procureur aux prises avec des Gouvernements qui refusent de coopérer, semble malheureusement en être une autre.

La prise en compte des droits de l’homme reflète une tendance générale dans les travaux du Conseil mais, comme toujours, il agit au cas par cas. Ses avancées dans certaines situations vont de pair avec des reculs ou des pauses dans d’autres. Aller trop vite ou trop loin peut susciter des réactions en boomerang. On le constate dans la mise en œuvre du principe de la « responsabilité de protéger » les populations en cas de génocide, de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité et de nettoyage ethnique, affirmé solennellement lors du Sommet de 2005 et introduit ensuite dans une résolution du Conseil. L’idée majeure est que si cette responsabilité appartient d’abord aux Etats, concession à la souveraineté, en cas de défaillance de leur part, la communauté internationale doit se substituer à eux. Si une action collective résolue est nécessaire, il appartient au Conseil de sécurité de la prendre en décidant au cas par cas. C’est ce qu’on appelle le troisième pilier de la R2P. Mais depuis la polémique née de l’intervention en Libye où les pays membres de l’OTAN et leurs alliés ont été accusés de favoriser, au-delà de la prévention des massacres, le changement de régime, le principe, bien que toujours présent dans des résolutions thématiques, n’est plus invoqué dans des situations de crise. Heureusement cela n’empêche pas l’ONU d’agir pour protéger des populations menacées mais elle ne le fait pas systématiquement. On l’a vu en Syrie. Il faut donc, malgré les difficultés, poursuivre le débat afin de parvenir à une entente sur les modalités d’application du principe de la « responsabilité de protéger ».

Autre évolution notable, la contribution du Conseil à la lutte contre deux menaces majeures: la prolifération des ADM et le terrorisme. Le Conseil affirme avec constance sa responsabilité dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive. Conformément au statut de l’AIEA et aux accords sur l’interdiction des armes chimiques et biologiques, il intervient à la demande des organes crées par les traités, qui sont impuissants face à des Etats qui violent les règles qu’ils s’étaient pourtant engagés à respecter. Quant à la lutte contre le terrorisme, sujet tabou du temps de la décolonisation et jusqu’à ce que l’OLP renonce à ces pratiques, elle a pris après le 11 septembre 2001 une place grandissante dans les travaux du Conseil. Les déclarations de fermeté reflètent un véritable consensus car tous les Etats sont confrontés au problème du terrorisme mais ce consensus n’est pas dénué d’ambiguïté car il n’y a pas toujours accord sur l’ennemi à combattre ni d’ailleurs sur la définition du terrorisme. Je reviendrai plus avant sur l’action concrète du Conseil pour faire face à ces deux « nouvelles « menaces ».

 

A quoi sert le Conseil de sécurité aujourd’hui ?

 

A l’issue de ce rapide tour d’horizon, il est légitime de se demander à quoi sert vraiment le Conseil de sécurité ? Personne ne peut raisonnablement penser qu’il a évité dans les périodes de tensions extrêmes entre les grandes puissances une nouvelle guerre mondiale. Il ne peut empêcher l’une des superpuissances de violer la Charte. L’intervention américaine en Irak soutenue par les britanniques en 2003 comme l’affaire récente de la Crimée, quelque soient dans ce cas les justifications historiques de l’annexion, le prouvent. A l’évidence son rôle dans le maintien de la paix n’est pas aussi central que l’avait imaginé certains fondateurs mais jusqu’à quel point est-il actuellement périphérique ? Jusqu’à quel point le Conseil est-il aujourd’hui nécessaire, voire parfois indispensable? Je vous livre les quatre contributions du Conseil qui me paraissent les plus importantes dans le monde d’aujourd’hui.

 

C’est d’abord l’instrument du règlement de bien des conflits majeurs, dès lors que les cinq en sont d’accord

 

Revenons sur le cas syrien qui est un conflit dont les enjeux stratégiques sont considérables, en essayant, au-delà des positions de fond, de nous centrer essentiellement sur le rôle du Conseil. Ce cas est souvent présenté comme un exemple de paralysie. Certes, le Conseil de sécurité n’a pas été en mesure, faute d’accord entre les permanents, d’imposer la paix par des mesures coercitives. Mais il reste un lieu de débat et un centre de décisions indispensable, où les « cinq » ont l’habitude de négocier, en vue de favoriser, sans doute avec acrimonie pour certains, un processus et, espérons-le, un règlement politique. A ce stade, le Conseil a donné suite aux réunions de Vienne par sa résolution 2254 en fixant le cadre général d’un règlement et un calendrier. Ne nous faisons pas d’illusions, les combats vont se poursuivre un certain temps ; les données du règlement et notamment le problème Bachar el- Assad, seront largement influencées par l’évolution de la situation sur le terrain ; les thèses russes sortiront vraisemblablement renforcées de la bataille d’Alep. A ce stade, le Conseil, à l’initiative du P5, a donné en décembre dernier mandat à l’Envoyé spécial du Secrétaire général de mener des consultations pour déterminer parallèlement au processus politique, les conditions et modalités d’un cessez le feu et a chargé Ban Ki moon de faire des propositions concernant un mécanisme d’observation. Tout progrès dans les négociations, actuellement suspendues, et dans les conversations entre les cinq, c’est-à-dire en fait entre Moscou qui a désormais la main et Washington qui veut limiter son engagement militaire et qui a le souci de maintenir la perspective d’un règlement politique, se reflétera dans les travaux du Conseil. In fine, il lui reviendra logiquement d’avaliser l’organisation de la transition et d’en assurer le suivi. On peut, je crois, prévoir qu’il définira, le moment venu, un véritable mandat au nom de la communauté internationale pour détruire Daech en Syrie.

 

Le Conseil de sécurité contribue par ailleurs à la stabilité ou du moins limite l’instabilité dans de nombreuses régions du monde

 

Son rôle pour régler ou au moins maintenir à un niveau de faible intensité des crises qui pourraient dangereusement déraper est essentiel. Il est alors le plus souvent au centre du jeu et agit en liaison étroite avec le Secrétaire général, souvent en concertation avec des organisations régionales. Que serait par exemple l’Afrique sans l’ONU et ses casques bleus ? Certainement un chaos indescriptible. Penser que l’Union africaine pourrait gérer les crises au nombre d’une dizaine qui secouent le continent est une illusion. Elle n’a ni les moyens en hommes et en matériel ni la capacité financière pour gérer 100 000 soldats de la paix. Même lorsqu’avec un soutien extérieur, l’Afrique, à un niveau régional ou sous régional, peut initier des opérations, elle ne peut les mener dans la durée ni répondre aux besoins de la reconstruction d’un Etat . N’oublions pas non plus que la France, peu soutenue par l’Europe, n’a eu de cesse au Mali et en RCA de passer le relais à l’ONU, même si elle continue à apporter son soutien militaire aux casques bleus et assure la partie du travail relative à la lutte contre le terrorisme au Mali et au Sahel. Tout cela est vrai pour l’Afrique mais pas seulement. Il faut demander au peuple de Timor Leste ce qu’il doit à l’ONU pour mesurer combien cela fut essentiel.

 

Sa participation à la lutte contre les principales menaces du moment que sont le terrorisme et la prolifération des ADM est un apport significatif

 

La lutte contre le terrorisme est d’abord affaire de coopération entre services, ministères de l’intérieur et de la défense. Quel est l’apport du Conseil de sécurité ? Il est d’abord politique. Au-delà des résolutions appelant à combattre Al Qaida, Daech et leurs affiliés, c’est un forum remarquable de mobilisation internationale : Barack Obama ne s’y est pas trompé en le réunissant sous présidence américaine au plus haut niveau, en septembre dernier, pour traiter le phénomène des combattants terroristes étrangers. En deuxième lieu, le Conseil par le recours au chapitre VII de la Charte, s’est attribué un pouvoir normatif : il a fixé aux Etats des obligations juridiques permanentes afin de sanctionner pénalement dans leurs législations internes l’incitation au terrorisme, son financement et d’autres pratiques. Les mesures prises par les Etats font l’objet d’un suivi dans le cadre d’un organe subsidiaire, le comité contre le terrorisme. Enfin, à travers le mécanisme des sanctions, des listes de personnes et entités sont établies au niveau planétaire. Les interdictions de voyager et le gel des avoirs qui résultent de ces inscriptions ont donc une portée universelle, ce qui est loin d’’être négligeable pour des mesures préventives.

Son rôle important dans la lutte contre la prolifération des ADM apparaît bien dans l’examen des principaux problèmes actuels. Il a accompagné, avec des menaces crédibles en cas de non application, l’accord russo américain sur l’interdiction et la destruction des armes chimiques en Syrie. Saisi par l’AIEA du problème nucléaire nord-coréen, il a adopté des sanctions qu’il durcit progressivement. Le problème nord-coréen n’est pas réglé. Le test d’un missile la semaine dernière en est la démonstration. La stratégie actuelle n’a pas donné de résultats mais le fait que Pékin ait accepté que l’affaire nucléaire nord-coréenne soit traitée au Conseil, parallèlement au cadre des discussions à six actuellement suspendues, est essentiel car cela assure, malgré quelques divergences entre Washington et Pékin, une certaine unité des cinq et rassure tous les Etats du monde. En ce qui concerne l’Iran, le fait que le Conseil ait toujours endossé les bases de la négociation , qu’il ait initié en 2006 et développé pendant des années une politique de sanctions a, en quelque sorte, légitimé les mesures complémentaires plus sévères prises par certains Etats lorsqu’il a fallu toucher au pétrole qui était, pour des raisons d’intérêt, une ligne rouge russe et chinoise . Sans ce socle onusien, il n’aurait pas été facile de maintenir l’unité des acteurs face à l’Iran et notamment la contribution des russes aux négociations dites des E 3 +3 .N’oublions pas enfin l’importance que Téhéran a attaché dans les négociations à la levée des sanctions de l’ONU qui faisait de l’Iran un Etat paria. Et puis tout a fini au Conseil. C’est, une fois encore, le Conseil qui en avalisant l’accord lui a donné sa force.

 

Agissant au nom de tous les membres des Nations Unies, le Conseil de sécurité a toujours en effet le pouvoir de légitimer une action, de rendre obligatoires des accords ou des arrangements par ses décisions,

 

La plupart des peuples restent attachés à ce que le Conseil décide ou avalise l’usage de la force. Tony Blair qui avait des difficultés à convaincre son opinion publique, cherchait d’ailleurs désespérément une telle couverture en 2003. Quand ils violent la Charte , les Gouvernements tentent de nier ces violations par des interprétations le plus souvent douteuses . Actuellement, les Européens s’interdisent d’intervenir dans les eaux territoriales de la Libye pour lutter contre l’immigration clandestine sans résolution du Conseil. Ils ont même estimé utile de s’abriter derrière une résolution pour agir en haute mer, ce qui n’était pas indispensable. Mais ce pouvoir du Conseil de sécurité va bien au-delà de la question de l’usage de la force. Il a la capacité de légitimer, rendre obligatoire un accord, donner force à des arrangements, à des recommandations régionales. Les règlements de paix peuvent avoir été négociés en dehors du Conseil comme la sortie du conflit au Kosovo discuté dans le cadre du G8, ils ont souvent besoin d’être repris dans des résolutions du Conseil de sécurité. En l’occurrence, c’était la résolution 1244. Les dispositions des accords de Dayton sur la Bosnie, signés à Paris avaient fait également l’objet d’une résolution du Conseil. En Côte d’ivoire, le fait que le Conseil de sécurité ait fait siens les Accords de Linas Marcoussis a été déterminant pour tenir la ligne qui a finalement abouti aux élections sous contrôle de l’ONU. Pendant des années tous les accords conclus dans le cadre de l’Union africaine concernant le règlement de cette crise ont été approuvés par le Conseil de sécurité afin d’être rendus exécutoires. On pourrait multiplier ces exemples.

 

Conclusion

 

Alors, que conclure ? Le regard que nous portons sur le Conseil de sécurité est généralement influencé par le degré d’ambition que nous avons pour les Nations Unies. Les idéalistes trouveront la bouteille plutôt vide ; les réalistes la voient à moitié pleine.

Reste à s’interroger sur le sens vers lequel évoluera le curseur à l’avenir, disons à moyen terme. Il est difficile de répondre à cette question. Beaucoup dépendra, me semble-t-il, de trois éléments clés :

1. La composition du Conseil de sécurité sera-t-elle élargie pour y donner aux grands Etats émergents, et à cette occasion à l’Allemagne et au Japon, une place répondant à leur puissance grandissante ? Le Brésil et l’Inde ne sont pas encore des puissances politiques globales et influentes en dehors de leurs régions mais elles le deviendront. Les tentatives pour créer six nouveaux membres permanents sans veto, dont deux Etats africains, ont jusqu’à présent échoué. Il existe actuellement une minorité significative qui préfère le statu quo et a la capacité de bloquer le lancement d’une telle réforme. Ces Etats ont été encouragés par les Etats Unis, la Chine et la Russie. Ma conviction est qu’à terme, l’absence de réforme poserait un problème de crédibilité pour le Conseil. J’espère que tous les permanents se réveilleront avant pour « maintenir à flot » un organe qui leur est, somme toute, très profitable.

2. Les cinq permanents sauront-il respecter la Charte sur la question essentielle de l’usage de la force ? Les violations qu’ils ont commises à cet égard n’ont pas toutes la même portée. Dans l’affaire du Kosovo, les résolutions antérieures du Conseil condamnant et sanctionnant Milosevic, le contexte marqué par le précédent bosniaque qui n’avait pu se régler que par la force ne rendait pas légale l’intervention aérienne de l’OTAN mais on pouvait en tout cas plaider que c’était une exception compréhensible, d’ailleurs soutenue par une large majorité des membres de l’ONU et le Secrétaire général. Mais d’autres violations et des thèses comme l’usage préventif de la force qui avait cours aux Etats Unis il y a quinze ans, sont un risque majeur pour le système de sécurité collective et donc pour le Conseil. Les Etats du monde ne respecteront la Charte que si les cinq permanents font preuve de suffisamment de responsabilité. On peut l’espérer mais rien ne permet d’assurer que cela sera le cas.

3. Enfin, quel sera à l’avenir la position de la Chine ? La vision que chacun des permanents a du rôle Conseil n’est pas la même. C’est un outil pour les Américains, un organe essentiel pour la défense des intérêts russes, un élément de leur statut pour les Français et les Britanniques qui y sont donc actifs. Le veto a un pouvoir égalisateur entre permanents mais jusqu’à un certain point. Certains sont plus égaux que d’autres. Quelle sera la position de la Chine lorsqu’elle s’affirmera comme une puissance politique globale ? Souhaitera-elle pour le Conseil un rôle plutôt central ? Ou souhaitera-elle le confiner à un rôle secondaire, en tout cas extérieur à sa région ? Son choix de même que sa relation avec les Etats Unis ne seront pas neutre sur le profil du Conseil de sécurité au XXI ème siècle.

J’espère pour ma part que le Conseil de sécurité sera en mesure, avec des hauts et des bas sans doute, de continuer à rendre des services éminents à la paix et la sécurité internationale. J’espère que son action sera toujours perçue sinon comme incontournable du moins comme indispensable. C’est l’intérêt général. C’est aussi l’intérêt de la France.

Je vous remercie de votre attention.

Texte des débats ayant suivi la communication.