Séance du lundi 9 octobre 2017
par M. Lionel Fontagné, professeur à l’université Paris Panthéon-Sorbonne
Le sujet de la situation de l’agriculture française et de son avenir est délicat, à plusieurs titres[1]. L’agriculture concerne plus ou moins tous les Français, pour des raisons qui tiennent à leur histoire familiale. Elle est aussi un lieu où les questions sociales se posent avec beaucoup d’acuité. Elle offre enfin, au niveau national comme au niveau européen, un concentré des errements de nos politiques, sans doute conduites avec les meilleures intentions mais dont les effets cumulés ont abouti à des résultats non désirés.
Le titre donné à la présente contribution est quelque peu ambitieux, car le leadership perdu par la France dans le domaine agricole se retrouvera difficilement. Toute la question est de savoir comment faire en sorte que l’agriculture se porte mieux dans notre pays, étant entendu que le terme est ici employé dans un sens étendu, qui inclut également les industries agroalimentaires aujourd’hui indissociables de l’agriculture : beaucoup de produits agricoles n’acquièrent de valeur ajoutée qu’une fois transformés.
Un leadership perdu…
Quelques données quantitatives
Diverses données chiffrées permettent d’illustrer la perte du leadership que détenait la France en matière agricole. Le graphique 1 indique la part de divers pays dans les exportations mondiales de produits agricoles et alimentaires (au sens large) depuis 1969.
La part de la France était de 9 % au début des années 1990, ce qui représente son point culminant. Elle est retombée à près de la moitié aujourd’hui, soit une baisse qui n’est comparable avec celle d’aucun autre pays. Depuis 25 ans, la France perd des parts de marché, et rien ne permet de penser que ce recul va s’arrêter, contrairement à ce que l’on observe dans des pays comme l’Allemagne ou l’Espagne ou, à moindre degré, l’Italie. La situation est d’autant plus étonnante qu’on a longtemps soutenu que la France avait un avantage comparatif en matière d’agriculture, en raison d’atouts puissants. Force est de constater que nous sommes revenus aujourd’hui au niveau de 1969.
Certes, dans un marché agricole mondial en expansion, et avec l’apparition de nouveaux concurrents, il est normal que les parts de marché européennes se réduisent. Le graphique 2 permet de replacer cet argument en perspective ; il mesure la part de la France et de divers pays européens dans les exportations européennes de produits agricoles et alimentaires sur une période plus réduite, de 2000 à 2015.
Nous observons dans le graphique 2 un net recul des parts de marché françaises, contrastant avec la progression de l’Allemagne. Cette comparaison a d’autant plus de sens que France et Allemagne partagent la même politique agricole, la même politique commerciale (en ce qui concerne les accords négociés dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce ou par exemple le traité de libre-échange avec le Canada) et la même monnaie. L’une des principales craintes, lors de la mise en place du Marché commun, était que la France devienne un grand pays agricole et l’Allemagne la grande base industrielle de l’Europe. On voit qu’en outre d’être un grand pays industriel, l’Allemagne est également devenue un grand exportateur agricole, ce que la France n’est plus autant que par le passé, en dépit de ses atouts.
Si l’on passe maintenant à une analyse détaillée de la seule situation française, en 2000, 2007 et 2015 (graphique 3), on constate que la baisse n’a épargné aucun des secteurs, des produits agricoles « bruts » (en haut du tableau) à ceux transformés par l’agroalimentaire. La comparaison avec le secteur manufacturier rappelle enfin que les pertes des parts de marché ne se limitent pas à l’agriculture.
Quels sont les déterminants des pertes de parts de marché observées ? Le premier, déjà mentionné, est une question d’échelle : la moindre croissance de l’agriculture française par rapport à l’agriculture mondiale contribue à réduire la part de marché de la France. Les variations du taux de change peuvent également jouer un rôle, mais elles n’expliquent pas la divergence enregistrée par rapports aux autres pays de la zone euro. Il faut alors se tourner vers d’autres explications. Nous en avons généralement deux. L’une est la compétitivité prix, qui consiste à mesurer comment les prix des mêmes produits évoluent sur les marchés mondiaux, quand ils proviennent de différents exportateurs. Elle dépend de deux choses : le coût des facteurs de production – le capital, le travail, la terre, les intrants, etc. – et l’efficacité (la productivité) de la mise en œuvre de ces facteurs. L’évolution combinée de ces deux éléments explique celle de la compétitivité. Mais la compétitivité en prix n’exprime qu’une partie de l’évolution des parts de marché : la dégradation des parts de marché de la France s’explique pour partie par les prix, mais pour partie seulement. Une dernière évolution, qui est très importante, est ce que les économistes appellent la compétitivité hors-prix, soit la partie des variations de parts de marché qui ne s’explique pas par les variations de la compétitivité prix. Les déterminants en sont multiples : la qualité des produits, l’innovation, l’image de marque… Autant d’éléments qui peuvent expliquer qu’à prix égal, les produits français se vendent de moins en moins bien. L’explication est valable pour l’industrie comme pour l’agriculture.
Ce recul d’ensemble, commun à tous les secteurs, cache toutefois d’importants contrastes, que révèle la comparaison entre importations et exportations, par catégorie de produit (graphique 4). Le secteur des boissons – porté, mais pas seulement, par le champagne – est fortement excédentaire, comme celui des céréales ou même des produits laitiers. Les produits en difficulté sont surtout les viandes et les fruits et légumes frais ou transformés.
Une crise généralisée
Notre regard, jusque-là, a été très mercantiliste. Mais par-delà l’évolution des parts de marché ou de la balance des exportations et des importations, le malaise agricole français se manifeste à travers d’autres symptômes non moins inquiétants.
Le premier est la question du revenu agricole, qui admet des situations très différentes selon les filières. Dans la production de viande ou l’horticulture, les niveaux de revenu des agriculteurs sont ainsi devenus faibles, voire très faibles ; ailleurs, ils sont plus fluctuants, mais la variance d’une année sur l’autre peut être très grande. Ce problème n’est pas nouveau ; on peut même affirmer qu’il va de soi en agriculture, en raison des aléas auxquels est soumise cette activité. Si la variance des revenus, en soi, n’est pas un problème, les caractéristiques du secteur agricole sont telles que les incidences de ce phénomène y prennent souvent une tournure dramatique. Beaucoup d’agriculteurs sont endettés, de sorte qu’il leur est très difficile, ou trop onéreux, de s’assurer pour se prémunir contre ce risque. Quant au stockage, outre qu’il n’est évidemment pas possible pour toutes les productions, il représente lui aussi un coût que beaucoup sont incapables de supporter. La variance des revenus agricoles, par conséquence, conduit à des crises récurrentes, que les politiques n’ont que peu d’instruments pour affronter.
En dehors de cet aspect variantiel, on relève que d’autres agriculteurs, assez facilement identifiables, sont structurellement enfermés dans des « trappes à pauvreté », compte tenu de leur niveau de revenu et d’endettement d’une part, de la spécialisation qui est la leur et de l’évolution des marchés mondiaux de l’autre. Sans doute ces situations sociales compliquées ne sont-elles pas généralisées à tout le secteur agricole : si certains types d’agriculteurs n’ont pas de problème de revenu, pour d’autres la situation est critique. On y reviendra plus loin.
D’autres indicateurs méritent d’être examinés. La population active agricole recule à un rythme assez élevé. Depuis 2010, on enregistre en moyenne par an une perte de 6000 équivalents temps plein chez les agriculteurs, ce qui nourrit le phénomène de déprise agricole. Surtout, on observe une stagnation voire un recul de la productivité agricole en France depuis un peu plus de 20 ans – depuis 1995 pour être précis. Les progrès liés à la rationalisation de l’utilisation des espaces, au machinisme, aux engrais, aux produits phytosanitaires ou à la génétique sont désormais derrière nous. À ce dernier constat s’ajoute le fait que les filières françaises sont relativement désorganisées, à l’inverse de leurs équivalents allemands, ce qui accroît la pression de la grande distribution sur les agriculteurs. Enfin la dégradation marquée de l’environnement dans les zones rurales appellerait une analyse plus approfondie.
… malgré un fort soutien public
Ces diverses données sont à mettre en regard des sommes importantes dépensées en France (essentiellement au travers de la Politique agricole commune) pour l’agriculture : 10 milliards d’euros d’aides directes par an. Rapporté à une exploitation agricole moyenne, cela représente 32 000 euros par an, soit 40 % de la valeur ajoutée d’une exploitation moyenne et 60 % du revenu agricole de cette exploitation (voir la note du CAE n°27, nov. 2015). Ces aides, pour autant, sont impuissantes à atteindre des objectifs parfaitement légitimes.
Remarquons d’abord les importantes variations d’un secteur agricole à un autre. Dans le secteur bovin viandes, les aides reçues atteignent certaines années plus de 150 % du revenu, ce qui renvoie au problème des « trappes à pauvreté » : la valeur de la production, une fois retirées les aides, s’avère insuffisante pour payer les consommations intermédiaires, comme les fourrages, le vétérinaire…
Un exemple extrême est celui de l’élevage ovin, dans les Alpes, où les aides directes ont pu représenter jusqu’à 280 % du revenu des exploitants…
Ces chiffres, il est vrai, renvoient à des réalités différentes. L’activité de l’éleveur ne se mesure pas seulement aux 20 000 euros de revenus qu’il dégage par la vente de sa production. Son travail a une autre utilité : il entretient le paysage et maintient une occupation de l’espace. Si l’on devait monétiser ces aménités diverses, la valeur de sa production serait beaucoup plus grande, et cela justifie qu’il perçoive des transferts importants. Pour employer le vocabulaire de l’économiste, il existe des externalités de la production agricole qui ne sont pas valorisées par le marché, mais doivent l’être par la société – même si nous verrons que l’agriculture n’a pas que des externalités positives.
Aux aides directes s’ajoutent des aides indirectes, comme la défiscalisation des carburants et des déductions fiscales diverses pour compenser les aléas climatiques ou pour des investissements (ce qui conduit d’ailleurs certains agriculteurs à se suréquiper). Les agriculteurs bénéficient également de régimes sociaux spécifiques, actuellement dans une situation critique et qui ne sont pas soutenables, ne serait-ce que pour des raisons démographiques, en raison de la baisse du nombre d’actifs.
… qui génère de fortes inégalités
L’accumulation des politiques menées jusqu’ici génère de plus de fortes inégalités entre les agriculteurs, entendus ici dans le sens d’agriculteurs professionnels. Comparer les revenus des ménages agricoles n’est pas pertinent dans l’optique de notre sujet, nombre d’entre eux pratiquant la pluriactivité, comme l’hébergement touristique, ou l’emploi occupé par le conjoint qui travaille à mi-temps ou à temps complet dans un autre secteur d’activité. On peut calculer le résultat moyen avant impôt tiré de l’activité agricole, en intégrant les aides, pour le rapporter ensuite aux actifs non salariés par exploitation (en se limitant aux exploitations moyennes et grandes). Le résultat est un revenu de 30 000 euros par an et par actif non salarié, ce qui est supérieur au revenu moyen en France, mais recouvre là encore de fortes disparités. Dans le secteur caprin, ce chiffre est d’environ 18 000 euros, contre 60 000 euros pour un céréalier de la Beauce. Répétons-le : ces chiffres sont soumis à une forte variance annuelle, qui peut être très problématique pour les plus faibles revenus. Au cours du temps les revenus agricoles progressent à peu près au même rythme que ceux de la population française, mais cette évolution n’est due qu’à la baisse continue du nombre des actifs agricoles.
La richesse ne se mesure pas seulement aux revenus, mais aussi au patrimoine. Celui des agriculteurs est en général plus élevé que la moyenne, y compris sur le plan non professionnel, mais leur endettement plus lourd, ce qui obère leur richesse.
Le graphique 5 montre la dispersion des revenus agricoles, à la fois dans le temps et d’une catégorie d’agriculteurs à une autre. Les activités de bovins ou d’ovins allaitants, les légumes de plein champ, ainsi que la viticulture non AOP sont défavorisées. Sont également concernés, aux deux extrémités du spectre démographique, les retraités et les jeunes agriculteurs (qui doivent s’endetter, notamment à cause des politiques en vigueur).
Jusqu’en 2015, la répartition des aides agricoles, en France comme dans l’Union européenne, reposait sur un système de références historiques : on reproduisait la même distribution d’une année sur l’autre, avec l’effet mécanique de perpétuer les inégalités. La réforme de la PAC a pris en compte cette situation et tenté de la corriger. Elle établit une aide forfaitaire à la surface, mais elle donne aussi aux États membres la possibilité de moduler la répartition des aides. La France a choisi d’avantager les « petits agriculteurs », par l’attribution d’un bonus aux 64 premiers hectares. Les aides ont été ainsi réallouées vers les petites exploitations, donc vers la moyenne montagne, vers l’extensif et vers les maraîchers et les viticulteurs qui, pour des raisons diverses, étaient jusque-là restés à l’écart de ce système d’aides. Cette réforme est sans doute souhaitable dans la mesure où elle corrige en partie les problèmes d’inégalités évoqués plus haut. Du point de vue de l’analyse économique, toutefois, prendre la surface agricole comme critère d’allocation des aides n’est pas la façon la plus efficace d’atteindre l’objectif social qu’on s’est fixé.
… et conduit à un situation environnementale alarmante
Un autre sujet de préoccupation majeur pour notre agriculture est la situation alarmante de l’environnement rural, alors même que les agriculteurs se plaignent d’être soumis, en la matière, à un véritable carcan administratif, telles les restrictions à l’irrigation ou le classement de certaines surfaces en zones vulnérables, avec les obligations d’entretien des haies ou des bosquets qui y sont attachées. Les procédures de contrôle sont par ailleurs chronophages et onéreuses. Chaque agriculteur doit ainsi tenir un cahier de ses épandages. Or, les risques d’erreur sont grands, ce qui les expose, dans la perspective d’un contrôle administratif, à une forme d’insécurité juridique (le même problème se pose pour des entreprises non agricoles). Les agriculteurs ne sont pas moins hostiles au principe de précaution, dont ils estiment qu’il entrave l’innovation.
Or il est permis de douter de l’efficacité de ces mesures, nonobstant la perception qu’en ont les agriculteurs. Tous les indicateurs de pollution des eaux de surface dans les zones rurales sont au rouge ; ceux de pollution des nappes aussi. Le taux de matières organiques dans les sols est en forte baisse dans notre pays et environ 20 % des surfaces agricoles sont considérées comme sujettes au risque d’érosion, parce que le taux de matières organiques dans le sol est trop faible pour qu’elles résistent à des pluies abondantes. Ce dernier résultat n’est pas sans rapport avec certaines politiques malheureuses. Le recul des prairies, dont on connaît les vertus pour le stockage des eaux, est ainsi imputable à l’encouragement donné à la culture du maïs comme fourrage.
La dégradation de la biodiversité est sensible à travers un certain nombre de marqueurs. En 20 ans nous avons perdu à peu près la moitié des papillons. Si on considère que les papillons sont à une extrémité de la chaîne alimentaire, on devine les conséquences pour le reste. Les décomptes du Muséum indiquent de la même manière une baisse importante du nombre d’oiseaux. Des espèces souffrent des labours trop fréquents et de l’épandage des engrais et des produits phytosanitaires. La caille des blés, par exemple, est en train de disparaître. La raréfaction de certaines espèces doit nous alerter sur les problèmes environnementaux liés aux pratiques agricoles. Les impacts négatifs sur l’environnement ne sont certes pas uniquement d’origine agricole. L’urbanisation, le développement des zones commerciales et des routes, comptent aussi pour beaucoup dans la diminution des surfaces perméables et de la biodiversité. Tout indique, toutefois, que le recul de la qualité de l’environnement est actuellement plus rapide dans les zones rurales que dans les zones urbaines.
La question environnementale ne ressortit pas seulement au domaine de l’écologie. Elle est devenue une question également économique pour les agriculteurs. Des calculs ont mis en évidence que le coût des pollutions azotées est à peu près équivalent, en euros, au supplément de production que permet l’épandage d’azote. La dégradation de l’environnement fait disparaître un certain nombre d’espèces dont plusieurs contrôlaient les populations de ravageurs dans les cultures. Le recul de ces espèces a pour conséquence une utilisation accrue des produits phytosanitaires par les agriculteurs, au risque de détruire les pollinisateurs et donc, in fine, de faire baisser les rendements. Nous sommes prisonniers d’un cercle vicieux, dans lequel la baisse des rendements entraîne un usage accru de substances chimiques et cet usage de substances chimiques dégrade à son tour l’environnement. Le phénomène est aggravé par la tendance des agriculteurs à la spécialisation, par exploitation et par région ; or la monospécialisation, animale ou végétale, favorise les crises sanitaires, ainsi que l’illustrent régulièrement les abattages de volailles et de canards dans le Sud-Ouest.
Quelles que soient les difficultés des agriculteurs et leurs griefs contre des réglementations environnementales jugées comme trop pensantes, faire une pause dans cette politique, comme certaines voix le demandent, serait certainement une grave erreur. C’est ailleurs, en tout état de cause, qu’il nous faut chercher les raisons et les réponses à la crise du secteur agricole.
Quelles causes ? Les facteurs de contre-performance de l’agriculture française
Après cet état des lieux, examinons les causes auxquelles sont généralement attribués les piètres performances de notre agriculture.
Une taille insuffisante des exploitations ?
Les exploitations françaises sont-elles trop petites ? Ce n’est pas sûr. L’ordre de grandeur des 300 000 grandes et moyennes exploitations en France, entre 56 et 81 hectares, ne diffère pas beaucoup de celui qu’on trouve chez ses principaux concurrents européens. La majorité sont des exploitations familiales, mais des travaux microéconomiques prouvent que ce n’est pas un problème et même qu’elles s’en sortent plutôt bien. De manière générale, la relation causale entre taille et efficacité ne fonctionne pas en agriculture comme dans l’industrie, où une taille plus importante est synonyme d’économies d’échelle. Il y a un seuil minimal : l’exploitation doit atteindre une certain superficie pour pouvoir rémunérer un actif à temps plein. Au-delà, une taille moyenne est très largement suffisante. D’autres éléments que la surface entrent en ligne de compte, comme la diversification de la production.
Les dynamiques à l’œuvre dans le monde agricole, à commencer par les progrès technologiques, pourraient cependant changer la donne et pousser à l’agrandissement des exploitations. Si l’on veut ainsi un traitement plus fin des épandages, comme le réclame la logique environnementale, il faut au préalable constituer de grandes bases de données, au sens des big data. Cela vaut aussi pour d’autres questions comme les capacités de stockage ou le traitement des effluents. C’est techniquement possible : les tracteurs sont aujourd’hui équipés de capteurs et reliés à des satellites pour la géolocalisation. Mais les investissements à réaliser sont hors de proportion avec les capacités financières actuelles de la grande majorité des agriculteurs. Ce sera pourtant nécessaire, si nous voulons affiner le versement des aides aux agriculteurs et viser une plus grande efficacité économique et environnementale. Une autre raison pour aller dans ce sens est la concurrence des nouveaux États membres de l’Union européenne qui, sur le plan agricole, ne se posent pas, de manière générale, les mêmes questions que nous et font directement le choix des économies d’échelle, en particulier dans la filière des vaches laitières : il est assez commun désormais d’y trouver des exploitations de 500 ou même 1000 vaches laitières, selon un processus de concentration également étendu en aval du circuit économique, dans l’abattage et la transformation. Je note du reste qu’une tendance économique de fond est l’effacement de la frontière entre industrie et agriculture : de plus en plus de matières agricoles sont utilisées dans l’industrie en substitut du pétrole. Or, la France n’a que peu de structures industrielles agroalimentaires au standard mondial : les plus gros transformateurs français n’ont pas la taille qui leur permettrait d’atteindre leurs concurrents chinois ou américains ; ils ne sont pas non plus assez internationalisés, à la différence de leurs équivalents danois ou espagnols.
Les contraintes réglementaires et le coût du travail ?
Il a déjà été question plus haut des contraintes réglementaires en matière environnementale, auxquelles on peut adjoindre les normes sanitaires. Je montrerai plus loin qu’elles peuvent être valorisées comme un atout. Mais elles ne sont pas les seules. Les démarches administratives qui entourent l’activité agricole ne sont pas moins lourdes. L’agrandissement des exploitations se heurte, sur le plan administratif, à de multiples obstacles. Les procédures d’agrément souffrent de la lenteur du traitement des dossiers. Je pondère malgré tout cette critique, en faisant remarquer que l’exploitant agricole jouit aussi en France de compensations par rapport à certains de ses voisins européens : des prestations sociales plus généreuses, un coût du foncier plus faible et une fiscalité avantageuse qui peuvent constituer autant d’encouragements à s’installer.
Le coût du travail, quant à lui, est en France un vrai sujet. On le sait pour l’industrie avec le CICE, mais ce n’est pas moins valable pour l’agriculture. Dans des activités comme l’abattage ou la récolte des fruits et légumes – une activité qui demande beaucoup de main-d’œuvre, le coût du travail en France représente une fois et demie le coût du travail en Allemagne. À ceci s’ajoute le fait qu’en Allemagne les agriculteurs tirent une grande partie de leurs revenus des subventions aux énergies renouvelables qui sont très généreusement distribuées, ce qui n’est pas le cas de ce côté du Rhin. Or, le coût du travail est l’élément qui pèse le plus dans la compétitivité.
Un progrès technique en berne
L’agriculture française, depuis un certain nombre d’années, voit s’essouffler ses progrès La productivité globale des facteurs, qui dépend de quatre facteurs (l’efficacité du capital, l’efficacité de l’organisation, l’application du progrès technique et les rendements agricoles), plafonne. Depuis 2005, on n’enregistre plus de progrès pour l’orge, tandis que les rendements du blé diminuent, alors même que la consommation d’engrais et de produits phytosanitaires n’a cessé d’augmenter. On en déduit que de plus en plus d’intrants sont nécessaires pour arriver au même niveau de rendement. Nous sommes arrivés à un point où la qualité du blé en France est insuffisante : pour faire des farines utilisées par certaines productions, on importe désormais du blé de meilleure qualité pour le mélanger au blé français. Le changement climatique joue bien évidemment un rôle dans ce phénomène, mais il est probable que la crise du progrès technique soit la première cause de ce déclin. À cela plusieurs raisons, comme le fort endettement des exploitants agricoles, qui ne les incite pas à adopter les derniers progrès, une R&D importante dans le public mais faible dans le privé, enfin le faible niveau de formation des exploitants dans les secteurs les plus en difficulté tel l’élevage, sans même parler du rejet du progrès technique par la population, tel qu’il se manifeste par rapport aux OGM.
Une compétitivité hors-prix en berne
Les difficultés rencontrées par notre agriculture en matière de compétitivité hors-prix sont de deux ordres.
On peut pointer, en premier lieu, le fait que les filières de production sont mal organisées en France, à la différence de l’Allemagne. On relève une nette asymétrie dans la taille des acteurs, entre la grande distribution d’un côté, et les exploitants de l’autre, qui ne sont pas armés pour résister à la pression des intermédiaires et de la grande distribution. Les conditions de la relation entre fournisseurs et clients laminent les marges et réduisent les perspectives d’exportation. L’Allemagne, là aussi, suit une stratégie très différente, avec des relations beaucoup plus équilibrées entre producteurs et distributeurs, même de la part du hard discount.
La stratégie de compétitivité hors-prix suivie par nos filières peut être questionnée. La France s’est focalisée sur l’indication géographique, et sur les labels de qualité à l’instar du Label rouge, alors que les labels français sont peu lisibles au niveau international. Les appellations se présentent de manière fragmentée, là où il serait opportun d’avoir quelques marques importantes et bien identifiées. La préférence française pour la variété, le terroir, ne fonctionne plus dès lors qu’une grande partie de la production agricole est aujourd’hui destinée à l’industrie qui la transforme et n’attache aucune importance aux AOP. Ainsi, une stratégie qui consisterait à concentrer la production française sur le haut de gamme la condamnerait à se cantonner à un marché très étroit.
Quelles politiques ?
L’importance du soutien à l’agriculture n’est pas nécessairement un problème. Ce soutien trouve une justification dans les caractéristiques même du secteur : le risque et l’incertitude inhérents à l’activité agricole, la volatilité des marchés, la verticalité des relations entre producteurs et distributeurs. Il s’impose aussi pour des raisons sociales (la pauvreté agricole est une réalité) et environnementales ou d’aménagement du territoire, à travers les aménités que procure le maintien des exploitations. Les modalités de ce soutien public méritent toutefois d’être revues, pour que les 10 milliards d’aides directes annuelles soient employées de manière plus efficace.
La politique agricole ne se décide pas à Paris : les décisions, dans leur grande majorité, sont prises à Bruxelles. Mais la PAC, depuis les règlements de décembre 2013 et les actes délégués de 2014, laisse à chaque pays membre une marge pour leur application.
Une première piste consiste à augmenter la part des revenus des agriculteurs liée à la préservation de l’environnement. Nous devons pour cela privilégier l’éco-conditionnalité des versements : au système des aides indifférenciées, on substituerait ainsi une véritable rémunération des aménités, qui pourraient être différenciées géographiquement. Pour cela, nous devons également avoir une réflexion sur la manière de mesurer les performances environnementales. À l’heure actuelle, on évalue ces dernières d’après la superficie des bosquets et la longueur des haies, photographiées par satellite, ce qui est tout à fait insuffisant. Nous devons recourir à d’autres marqueurs, tels ceux évoqués plus haut (comptage de papillons, d’oiseaux…). La difficulté qui se pose alors, c’est que ces résultats ne dépendent pas, dans la plupart des cas, d’un seul agriculteur, mais sont également tributaires des bonnes ou mauvaises pratiques de ses voisins. On est donc conduit à travailler sur un périmètre plus large que celui de l’exploitation. Une structure récemment créée, les Groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE), offrirait un cadre possible pour répondre à ce problème.
Plus généralement, l’abandon de la référence aux surfaces, dans nos politiques publiques, au profit de l’offre de biens publics ou d’objectifs sociaux devrait être un objectif de réforme à moyen terme. On pourrait par exemple introduire une borne supérieure aux paiements individuels qui ne rémunèrent pas la production d’un bien public.
La traçabilité mérite une attention particulière car elle est certainement la clé du succès futur de nos produits. La réglementation, souvent perçue comme une contrainte qui décourage l’activité, offre aussi à la France un avantage comparatif qui entre dans la compétitivité hors-prix de nos produits – et l’analyse ne s’applique pas uniquement au domaine agricole. Elle est un atout internationalement reconnu : ce n’est pas un hasard si la Chine investit actuellement dans les laiteries en France. Nos réglementations environnementales, comme le suivi vétérinaire des animaux, apportent la garantie que le lait maternisé n’est pas frelaté. De la même façon, les viandes sans antibiotiques – le jambon par exemple – sont un produit qui s’exporte bien du seul fait de ce travail réglementaire. Cette traçabilité doit être valorisée dans le cadre d’une entreprise de promotion des qualités sanitaires, éthiques et réglementaires des produits français, au travers de quelques labels couvrant un champ large, à l’inverse de la stratégie de type AOP suivie jusqu’à présent.
L’innovation est un domaine dans lequel il y a beaucoup à faire : au sein des universités, évidemment, mais aussi dans les lycées agricoles, où l’enseignement numérique pourrait être développé. La formation permanente est pour l’heure peu développée, pour des raisons pratiques : il est compliqué, quand on est agriculteur, de prendre sur son temps pour se former, surtout les éleveurs.
Sécuriser les revenus des agriculteurs les plus endettés est également indispensable. Nous pouvons pour cela développer des outils de gestion de crise, en privilégiant par exemple le lissage fiscal au niveau national, ou bien recourir au fonds mutuel prévu par la PAC.
Par-delà ces différentes mesures, il est souhaitable de redonner de l’initiative aux agriculteurs, en laissant se développer différents types d’agriculture : l’agriculture tournée vers les prix, celle qui privilégie les AOP, celle encore qui s’oriente vers la production des biens publics qu’est la protection des paysages et de l’environnement. Nous devons accepter d’avoir un modèle agricole pluriel.
