Philippe Hayez :
Sapere aude ! Le renseignement, une politique nationale indispensable et exigeante

Allocution de présentation de Philippe Hayez

par M. Georges-Henri Soutou, Président de l’Académie

 

Cher Monsieur,

Après une maîtrise en droit des affaires à Paris I et le cursus de Sciences Po Paris, vous entrez à l’ENA en 1985.
À votre sortie, vous intégrez la Cour des Comptes où vous accomplissez toute votre carrière jusqu’à aujourd’hui : vous y êtes devenu conseiller maître en 2005.
Par détachement, vous avez été affecté à différents postes au ministère des Affaires étrangères et au ministère de la Défense.

En 2000 vous êtes détaché à la Direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE), d’abord auprès de son directeur général, Jean-Claude Cousseran, puis comme directeur adjoint à la Direction du renseignement. Au commencement était l’action ; mais ensuite, à partir de 2007, vous donnez un cours sur le sujet à l’École des Affaires internationales de Sciences Po Paris (PSIA). Depuis 2011, vous êtes responsable avec Jean-Claude Cousseran de la spécialité « Renseignement » de l’école en tant que conseiller scientifique. Vous y dispensez un cours avec Jean-Claude Cousseran jusqu’en 2016, puis avec le général Olivier Bonnet de Paillerets, commandant de la cyberdéfense à l’état-major des Armées.

Vous êtes l’auteur, outre de très nombreux articles et communications, de deux ouvrages, écrits avec Jean-Claude Cousseran :

  • Renseigner les démocraties, renseigner en démocratie — c’est le titre de votre cours — paru en 2015
  • Leçons sur le renseignement en 2017.

Je note également une contribution en 2018 à l’ouvrage de Pierre Pascallon, Rendre le renseignement plus efficace dans la lutte contre le terrorisme, intitulée : « La nécessité demain d’un pilotage plus affirmé de notre appareil de renseignement ».

En 1998, l’amiral Lacoste faisait paraître La culture française du renseignement, dans lequel il faisait le constat « que les universités anglo-saxonnes avaient produit une masse importante de travaux de qualité sur le renseignement et que nous étions très loin en France de disposer d’un savoir équivalent ». Vingt ans après, les choses ont grandement évolué et la « communauté du renseignement » est mieux prise en compte par les pouvoirs publics et s’est rapprochée, et vous y contribuez, du monde académique. Lequel s’est départi de certains préjugés et de beaucoup d’ignorance, tout en espérant que la loi d’archive du 15 juillet 2008 soit un jour assouplie…

Je vous laisse, Cher Monsieur, la parole afin que vous nous expliquiez ce que devrait être, aujourd’hui, dans un contexte international, politique, technique bouleversé, une politique publique du renseignement pour notre pays.

 

Sapere aude ! Le renseignement, une politique nationale indispensable et exigeante

Philippe Hayez[1]

 

Monsieur le Président,
Monsieur le Chancelier,
Monsieur le Chancelier Honoraire,
Monsieur le Secrétaire perpétuel,
Mesdames et Messieurs les Académiciens,
Messieurs les Officiers généraux,
Mesdames et Messieurs,
Chers amis,

Comme vous pouvez vous l’imaginer, je suis très honoré de pouvoir intervenir devant vous aujourd’hui. Je le suis car c’est l’occasion de me souvenir, au sein de la Compagnie prestigieuse de vos membres et anciens membres, de ceux dont les bustes ornent le hall d’honneur du 27 de la rue Saint-Guillaume, Émile Boutmy, Anatole Leroy-Beaulieu, Eugène d’Eichtal, et bien d’autres…

C’est le lieu où s’est effectuée ma formation intellectuelle et où j’ai le privilège d’enseigner depuis une douzaine d’années une matière dont n’avaient sans doute pas idée ces pères fondateurs.

Je suis particulièrement comblé par votre invitation, parce que vous avez cru bon de convoquer le renseignement devant votre auguste cénacle. Comme s’en souviennent certains, ce n’est en vérité pas la première fois que vous abordez ce sujet. Il y a plus de vingt ans, le 23 février 1996, vous avez en effet reçu, ici même, l’amiral Pierre Lacoste , qui vous a entretenu des « missions et de la déontologie des services spéciaux ». Il faut rendre hommage à l’ancien responsable de la DGSE pour son rôle de père fondateur des études sur le renseignement en France.

Il est donc juste aussi de souligner la contribution de votre Académie à ce que l’on a appelé alors le « printemps français du renseignement ». Et je souhaite partager votre intérêt avec ceux qui nous entourent aujourd’hui et qui, par leur engagement au sein des services de renseignement et de sécurité français ou par leur précieuse contribution académique ou médiatique, ont contribué à cette petite épopée. Il est bien loin, en effet, le temps où vos confrères et voisins décrivaient, en 1798, dans la 6e édition du Dictionnaire de l’Académie, que « l’espionnage est un métier infâme ».

On sait, depuis les travaux déjà évoqués de l’Amiral Pierre Lacoste, dans les années 1990, et ceux d’historiens réputés comme Maurice Vaïsse, que la « culture française du renseignement » a produit des vendanges tardives. Combien d’experts l’ont déploré en regardant avec envie nos voisins anglo-saxons, sans pourtant toujours bien mesurer les difficultés et les échecs qu’a connus l’intelligence dans ces pays.

Loin de l’autoflagellation, gardons-nous d’oublier que le renseignement a aussi des racines méditerranéennes, comme nous le rappellent l’antique déesse Métis chère à Jean-Pierre Vernant, le correo mayor exploité par Philippe II d’Espagne ou le Tribunal des inquisiteurs d’État de la Sérénissime République. Et certains seraient surpris de découvrir, comme nous l’a appris notre ami Olivier Forcade, que Léon Blum s’intéressait plus sans doute au renseignement que son homologue d’outre-Manche, Sir Neville Chamberlain.

Ce n’est pourtant qu’il y a un peu plus de dix ans, en 2008, que les plus hautes autorités de l’État ont reconnu l’importance pour la conduite des affaires intérieures et extérieures de cet instrument. Ce n’est même qu’avec la loi du 24 juillet 2015 sur le renseignement que le législateur a admis l’existence d’une « politique publique de renseignement », comme l’indique désormais notre Code de la sécurité intérieure.

Pourtant, cette activité, secrète par nature, demeure encore trop marquée par l’émotion, notamment par celle provoquée par les attentats qui ont frappé notre sol ces dernières années, ce qui a pu conduire certains de nos concitoyens à s’engager mais d’autres à douter des services.

Elle est également marquée par la fiction, qui, même réaliste et réussie, comme la série Le Bureau des légendes, demeure un miroir inévitablement opaque et même déformant. « La fréquentation des services nécessite plus de froideur que de fiction » rappelle, avec justesse, le conseiller d’État Christian Vigouroux , dans son bel ouvrage Du juste exercice de la force. Je ne suis donc pas certain que, dans un tel contexte, l’on ait déjà tiré toutes les conséquences de cette belle appellation de « politique » qui nous oblige.

Certes, des appels en faveur de cette prise de conscience ont déjà été lancés au cours de la précédente décennie. L’ancien Premier ministre Michel Rocard avait défendu dans Le Figaro en mars 2008 l’idée d’une « politique de renseignement ».

Nous avions nous-même, bien modestement, pu évoquer en 2009 dans un colloque universitaire à Bordeaux l’existence de « fragments » de cette politique publique dans notre ordre juridique et administratif. Et notre ami l’historien Sébastien-Yves Laurent avait, à son tour, plaidé en 2014 Pour une véritable politique de renseignement dans une publication de l’Institut Montaigne. Mais il me semble qu’il reste à expliciter ce que l’on entend par là.

Je vais tenter, en suivant le poète Horace, qui nous invitait dans ses Épîtres à « oser savoir » (Sapere Aude), de vous convaincre que la politique de renseignement est peut-être tout autant un art qu’une science politique et que, sous certaines conditions, elle a toute sa place dans une démocratie contemporaine.

Pour cette démonstration, je reviendrai sur trois questions, dont la réponse n’est pas aussi évidente qu’il y paraît : Pourquoi renseigner ? Comment renseigner en démocratie ? À quelles conditions notre pays peut-il continuer à s’appuyer sur cette politique de renseignement pour faire face aux défis qui l’attendent ?

 

Pourquoi renseigner ?

 

Il est habituel de rappeler que le renseignement vient du fond des âges, puisqu’on le qualifie parfois de « deuxième plus vieux métier du monde ». Il trouve ses racines dans un fait anthropologique. L’homme de Néandertal, comme ses ancêtres, avait besoin de savoir ce qui pouvait le menacer pour se protéger et protéger les siens mais aussi pour lui permettre de dérober le feu chez ses voisins.

On notera là déjà un double aspect défensif et offensif de cette pratique. Comme l’ont rappelé nos chers historiens, qui, les premiers, ont engagé le monde académique dans la compréhension de cette activité, avant les juristes, les politistes, les internationalistes et, depuis peu, les philosophes et les sociologues, la pratique du renseignement est devenue un métier au fil des siècles.

Elle s’est institutionnalisée entre le XVIe et le XVIIIe siècle tout au moins dans les puissances européennes, avant de s’implanter dans des organisations permanentes au XIXe siècle, comme le 2e bureau, qui vient d’être dépeint de manière bien peu reluisante par le récent film de Roman Polanski sur l’affaire Dreyfus.

Le XXe siècle et ses deux guerres mondiales ont vu cette activité prendre une dimension technique et même industrielle, dont la cryptanalyse et les interceptions de télécommunications sont l’héritage. Alors qu’il avait jusque-là été associé à un exercice du pouvoir qui ne s’accommodait guère de justifications, ce n’est qu’au cours des dernières décennies que le renseignement a trouvé ses visages, ses lieux, ses statuts et s’est progressivement installé dans le paysage des États démocratiques. Jusqu’à la chute du Mur de Berlin, on pouvait y voir un instrument de la guerre froide, plus ou moins efficace, voire, pour certains, plus ou moins anecdotique. Celle-ci s’achevant, de nombreux États occidentaux ont cru bon de réduire leur effort dans ce domaine, en escomptant quelques dividendes. Mais le retour des grands attentats à partir de la fin des années 1990, et bien sûr, la blessure du 11 septembre 2001, rouverte sur le sol européen à Madrid en 2004 et à Londres en 2005, ont engagé un nouveau cycle.

Ce cycle, dans lequel nous nous situons encore, a conduit nos États à investir massivement dans des appareils de renseignement qui comptent désormais plusieurs milliers d’employés et disposent de budgets de plusieurs centaines de millions d’euros.

Ce contexte, que la jeune génération a toujours connu, a insensiblement transformé ce qui pouvait être conçu comme une arme quelque peu émoussée de la puissance publique en un instrument du service public. Comme si le vieux débat entre les deux écoles de droit public s’était transporté sur ce champ et que nous entendions les doyens Maurice Hauriou et Léon Duguit débattre du sujet… Comme chacun le sait désormais, et comme nos autorités l’ont souligné en 2006 dans le Livre blanc sur la sécurité intérieure face au terrorisme (dont, au passage, on espère que la mise à jour est en cours), la politique de renseignement contribue à assurer la protection des citoyens.

Mais on ne saurait la réduire à cette noble ambition. C’est pourquoi les auteurs de la loi de 2015 ont veillé à donner à cette politique une double finalité d’intérêt général : concourir, d’une part, à la stratégie de sécurité nationale et, d’autre part, à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la nation.

La première concerne la défense et la diplomatie, désormais fusionnées dans le concept de « sécurité nationale ». Ce concept, qui s’est diffusé dans presque toutes les démocraties, a été importé en France dès 1991 dans le champ légal du renseignement (avec la loi sur les interceptions de sécurité) avant d’être, depuis 2008, continûment repris dans nos livres blancs.

La seconde a trait à l’ordre public, au sens du Code pénal, dont la garde est confiée au renseignement en partage avec le policier et le juge. Ainsi, dans le champ domestique comme sur les théâtres extérieurs, la politique de renseignement a-t-elle pour ambition d’informer les responsables pour leur permettre d’agir, et leur donner un « avantage décisif » comme le dit une universitaire américaine.

La Revue stratégique de défense et de sécurité nationale publiée en octobre 2017 cite le mot de « renseignement » à 32 reprises. Quel changement entre le Livre blanc sur la défense de 1972 qui l’ignorait complètement et celui de 1994 qui l’a érigé au rang de « fonction essentielle de la stratégie de défense de la France » !

De son côté, la politique de sécurité intérieure, ainsi nommée depuis le début de la précédente décennie et distinguée de la sécurité individuelle des personnes et des biens ou du strict maintien de l’ordre, est un exemple de ce que les Anglo-Saxons appellent une « politique pilotée par le renseignement » (intelligence-led policy).

C’est un défi considérable en soi car, dans ces deux registres, la politique de renseignement doit prouver sa valeur ajoutée, sa fiabilité et son objectivité pour justifier le recours à ses méthodes particulières de recherche. On lui demande de sonner l’alerte et de prévenir ce « brusque surgissement d’une menace de mort, au détour d’un chemin prétendument paisible » dont parlait Marc Bloch.

On lui demande aussi de plus en plus de valider des informations, voire d’invalider des fake news – que l’on appelle désormais en français infox – dans un contexte que le chef d’état-major des armées, le général François Lecointre, vient de qualifier devant le Parlement de « dégradation des relations internationales ». Que l’on pense seulement au travail qui est désormais demandé aux services pour détecter des manipulations hostiles à la veille des grandes consultations électorales.

Ce renseignement doit pourtant savoir rester à sa place car, comme le disait justement l’un de mes anciens directeurs généraux de la DGSE ici présent, il ne peut être qu’un téléobjectif et non un grand angle. Les errements conjoints des États-Unis et du Royaume-Uni dans l’engagement du conflit en Irak en 2003 montrent ce que peut donner un trop grand appui, feint ou réel, sur un renseignement.

C’est dire que la politique de renseignement ne doit pas se construire au détriment d’autres politiques. À cet égard, il est important pour notre pays de conserver une diplomatie puissante, alors que l’on vient d’annoncer que le nombre des postes diplomatiques chinois dépasse désormais le nôtre, et que se ferment, année après année, les bureaux des correspondants à l’étranger de nos grands journaux.

Mais la politique de renseignement n’est pas qu’une information dont les ingrédients et la qualité seraient distinctifs et qui permettrait de mieux « suivre la vérité effective de la chose » pour parler comme Machiavel. Elle peut être aussi, dans les démocraties peu nombreuses qui en acceptent le principe, dont la nôtre, l’instrument d’une action que les États souhaitent maintenir dans l’ombre. Comme aime à le rappeler son actuel directeur général, « la DGSE est, par nature, un service offensif » et son décret constitutif de 1982 lui donne une capacité unique d’« entrave ». C’est ce que son homologue britannique, le Secret Intelligence Service, appelle, avec un joli sens de l’understatement, former les évènements (shaping events) et produire des effets (delivering effects).

Notre politique de renseignement se veut aussi désormais un vecteur d’influence, pour contribuer à déjouer les schémas des adversaires de notre pays ou aider à convaincre de la justesse de nos positions diplomatiques.

Cette action clandestine, pour la nommer comme elle doit l’être, est appelée à se renouveler, et pas seulement dans ses modalités techniques. Son périmètre change avec l’acquisition de nos premiers drones armés et le renforcement de nos capacités cyberoffensives.

Ceci pose la question, non seulement de la répartition des moyens et des responsabilités entre les principaux acteurs concernés, mais aussi des chaînes d’autorisation à mettre en place afin que les citoyens en acceptent le principe en toute connaissance de cause. Il convient en effet de conserver à cette action son efficacité tout en évitant que celle-ci ne se dilue dans des pratiques plus ou moins contrôlées.

Ainsi peut-on considérer que la politique de renseignement, comme d’autres politiques publiques, a un but tout à fait légitime. Celui pour lequel, depuis Hobbes, les individus ont mandaté les États. Comme les mousquetaires d’Amsterdam, il lui revient d’effectuer sa ronde de nuit afin de préserver la tranquillité des citoyens et de leurs gouvernants.

 

Comment renseigner en démocratie ?

 

Mais si évoquer le renseignement peut faire rêver les étudiants et même les étudiantes de Sciences-Po, c’est qu’il s’abrite depuis toujours à l’ombre du secret, l’arcana imperii des Anciens. Le secret des informations qu’il glane bien sûr mais aussi celui des sources et des méthodes sur lesquelles il se fonde pour opérer.

Ceux-ci doivent être protégés, envers et contre tout, à l’ère de ce que, depuis les fuites organisées aux États-Unis par Edward Snowden, certains appellent la « régulation par les révélations ». Et si la curiosité, voire les fantasmes, sont bien compréhensibles de la part des citoyens, la transparence, qui devient une des normes de l’action publique, est hors de portée en la matière.

Pourtant, c’est aussi parce que la politique de renseignement s’appuie inévitablement sur une activité secrète qu’elle peut représenter un danger pour la démocratie. Les nombreuses tentations de dirigeants de pays aussi pacifiques que la Corée du Sud, le Danemark ou le Portugal, de se livrer à l’espionnage de leurs adversaires politiques en témoignent et aucune d’entre elles ne date du siècle dernier… Certes, toutes les activités de renseignement ne sont pas exposées de la même manière, et la plus sensible à cet égard est la politique de renseignement dans le domaine de la sécurité intérieure.

De manière très contemporaine, la recherche du bon positionnement de cette politique pour lutter contre les extrémismes dans plusieurs États européens traduit cette difficulté. La loi de 2015 a soigneusement limité l’usage du renseignement à cette fin. Parmi les sept motifs du recours autorisé aux techniques de renseignement, elle s’est bornée dans ce domaine à le circonscrire à, je cite, « la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions, des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous (…) et des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique ».

L’interdiction faite au service de sécurité intérieure allemand par le Tribunal fédéral de Karlsruhe, au début de cette année, de surveiller le parti AfD témoigne de cette préoccupation. Pour éviter de telles dérives, on comprend qu’il faille des garde-fous. C’est dire toute l’importance du partage des activités des services avec des « tiers de confiance », sur lesquels je reviendrai tout à l’heure.

À cette exigence de secret s’ajoute celle de la maîtrise des technologies mises à la disposition de la politique de renseignement. Il n’y a en effet plus de renseignement aujourd’hui qui ne soit numérique. Opposer par exemple la recherche par moyens humains et la recherche par moyens techniques ne correspond plus à la réalité opérationnelle des services.

Le criblage comme le ciblage, pratiques élémentaires de ces services, dépendent étroitement du traitement et de la maîtrise des données en temps réel. Ce n’est pas seulement le deep et le dark web ou les messageries cryptées de type Telegram ou TikTok que les services doivent maîtriser. Alors même qu’ils ne peuvent être tenus éloignés des débats publics et internes aux gouvernements sur le développement de la 5G dans nos pays, ces services doivent s’intéresser aux perspectives de la 6G ou de l’intelligence artificielle pour préserver leurs capacités.

Cette nécessité est d’autant plus prégnante que la maîtrise de ces technologies échappe manifestement de plus en plus à l’Europe, voire à ce que l’on appelle encore l’Occident. Dans ce domaine, cette activité se trouve sur un chemin de crête.

Pressée par les fortes attentes des opinions et de ses dirigeants d’être plus efficace, par exemple pour prévenir des attentats, elle est en même temps suspectée de se nourrir des techniques qui peuvent faire basculer nos sociétés dans le monde d’Orwell, des algorithmes de recherche à la reconnaissance biométrique.

Et c’est bien la responsabilité des chefs du renseignement mais aussi des responsables publics que de veiller au bon équilibre, certains maîtres du droit diraient à l’autolimitation, des dispositifs techniques de renseignement en même temps qu’au juste niveau de l’investissement technologique et financier qu’il convient de consentir.

Que l’on songe seulement à ce que serait une incapacité soudaine à intercepter les communications de ravisseurs d’otages, de groupes terroristes préparant des attentats contre nos villes ou nos forces armées, d’intermédiaires douteux du commerce des armes ou des matières sensibles, de dirigeants de « démocratures », d’États voyous ou simplement tricheurs !

Mais que l’on songe aussi à ce que les capacités renouvelées du renseignement pourraient devenir à l’encontre des citoyens par un pouvoir peu regardant et mal assuré ! Comme nous en avertissait déjà il y a près de 80 ans, Bertrand de Jouvenel, je cite, « qui oserait garantir que cet immense appareil d’État ne tombera jamais aux mains d’un gourmand d’empire ? »

Cette nécessaire surveillance permanente, qui demeure à ce jour très modeste dans notre pays – 22 000 personnes seulement, soit à peine 0,3 ‰ de la population, a fait l’objet d’une mesure de surveillance par les services sur notre territoire en 2018 –, ne peut devenir l’« hypersurveillance » que redoutait déjà Jacques Attali en 2006. Il faut donc relativiser certaines craintes d’une surveillance de masse, qui curieusement ne s’exprimerait pour certains qu’à l’encontre des services d’État et non à celle de ces collecteurs d’informations personnelles que sont Amazon, Le Bon Coin ou Meetic.

On peut cependant opposer à cette tentation un usage raisonné du renseignement, qui ferait une place accrue à la notion d’opérations, c’est-à-dire à une prise de risque calculée en vue d’un résultat attendu. Et il est intéressant que cette reconnaissance de la notion d’opération ait été souhaitée par la délégation parlementaire au renseignement en 2014 dans son rapport annuel. Il y a là matière à débat pour les professionnels, entre ce que l’on peut appeler les adeptes de l’acquisition de la connaissance par le Petit Véhicule ou par le Grand Véhicule comme diraient les bouddhistes.

La politique de renseignement, tout en demeurant, comme le législateur l’a voulu, dans la « compétence exclusive de l’État », doit également inciter les services à agir avec d’autres acteurs publics et privés. En effet, leurs informations secrètes sont utiles à des acteurs publics de plus en plus nombreux : administrations d’État bien sûr mais aussi collectivités territoriales, gestionnaires d’infrastructures…

Elles doivent même pouvoir être élargies à certains acteurs privés, comme le prévoit la politique de sécurité économique mise en place en mars dernier. Ceci pose donc le problème, plus important à mes yeux que celui de l’organisation administrative du renseignement, de l’architecture de partage et de diffusion des renseignements.

Dans ce même contexte, marqué par la primauté de la lutte anti-terroriste, les partenariats de nos services avec des services étrangers se sont considérablement développés, en nombre et en intensité. Et ce n’est pas le moindre des paradoxes que de constater que cet appareil ultra-régalien doit composer en réalité avec un monde en réseaux.

Un chef de service britannique a pu présenter le renseignement, il y a dix ans, comme, je cite, « la dernière assurance de notre souveraineté ». Nos autorités ont raison d’être plus prudentes en considérant que celui-ci doit contribuer avant tout à l’autonomie de décision de notre pays. Et c’est déjà beaucoup !

Un service français entretient en effet aujourd’hui plusieurs centaines de liaisons avec des partenaires étrangers, dont la nature politique, les méthodes et le positionnement interne sont très divers et souvent éloignés de nos standards. Sachez que la seule l’Union européenne compte près d’une centaine de services de renseignement et de sécurité. Si, comme l’indique la récente Revue stratégique de défense et de sécurité nationale, l’Allemagne et le Royaume-Uni sont, je cite, nos « partenaires stratégiques de renseignement », les partenariats les plus féconds en la matière sont parfois les plus exotiques…

Et on peut s’étonner, comme l’a fait le président de la République lors du lancement du Collège européen du renseignement, en mars dernier, que « les coopérations entre services soient parfois inconnues des décideurs eux-mêmes » … Poids du secret, importance des technologies et insertion du renseignement dans un tissu national et international de relations ont donc imposé sa prise en charge par l’autorité politique.

Comme déjà indiqué, le pouvoir exécutif a intégré le renseignement dans ses structures de pilotage depuis plusieurs décennies dans de nombreuses démocraties. À la différence de la plupart de ses partenaires, la France a maintenu son effort de renseignement après la chute du Mur de Berlin, tant à cause de la première Guerre du Golfe que des conflits dans les Balkans et en Algérie dans lesquels elle s’est trouvée impliquée. Dès 1992, certains visionnaires comme le préfet Rémy Pautrat avaient pressenti la nécessité, je cite, d’une « autorité nationale de sécurité et du renseignement », placée auprès du président de la République.

Il a cependant fallu attendre 2008 pour que la France structure son appareil de renseignement. La création auprès du président de la République d’un coordonnateur national du renseignement, dont les compétences ont été élargies en 2017, est bienvenue et vient mettre un terme à une exception française. Désormais, le chef de l’État a pris possession de son « domaine très réservé » pour reprendre l’expression de Sébastien-Yves Laurent, auteur, avec Olivier Forcade, de Renseignement et surveillance en France, qui a marqué et qui reste une référence.

Cette évolution met un terme à, je cite, ce « processus informel mais réel de collaboration entre diplomates, militaires et gens du renseignement » qu’a décrit en 2011 votre Président dans l’une des plus fines études qui existent sur l’action des services de renseignement derrière le Rideau de fer[2].

Cette initiative correspond à une tendance partagée car successivement, le président Barack Obama, manifestement surpris par l’ampleur des initiatives de la NSA révélées par Edward Snowden, puis la chancelière Angela Merkel, profondément agacée de découvrir l’ampleur de la coopération existante entre cette même NSA et le BND, service extérieur allemand, ont resserré leur pilotage du renseignement national. Discrète, l’action de ce coordonnateur est déterminante pour contribuer à l’ajustement de notre politique en la matière et, en particulier, pour rendre compte au président de la République de la réalité de l’autonomie de nos capacités d’action. Comme l’a dit l’un de mes anciens directeurs généraux, le chef de l’État doit s’occuper tout autant du renseignement que des renseignements.

Depuis l’automne 2016, les principaux chefs du renseignement participent chaque semaine à des conseils restreints autour du président de la République, du Premier ministre et des ministres concernés, comme il en va dans les principales capitales de nos partenaires. Mais il demeure aussi utile que le chef de l’État continue de réunir aussi régulièrement que possible le Conseil national du renseignement créé en 2009 afin notamment de déterminer les grandes orientations données aux services.

La France dispose formellement depuis le décret du 24 décembre 2009, soit précisément depuis dix ans, d’une communauté initialement formée de six services nationaux relevant des trois ministères de l’intérieur, de la défense et de l’économie et des finances.

Depuis la loi de 2015, cette communauté s’est élargie jusqu’à compter aujourd’hui 26 services, dont l’un des derniers, le service du renseignement pénitentiaire, relève du ministère de la justice. Je ne suis pas sûr à cet égard que la présentation de cette communauté en cercles concentriques que l’on continue de faire corresponde encore à grand-chose.

La loi et le décret définissent en effet désormais un service de renseignement ou de sécurité comme un organisme d’État autorisé à recourir à des techniques spéciales comme les interceptions de communication ou la pose de systèmes physiques d’enregistrement. De ce point de vue, si toutes les pratiques ne sont pas aussi intensives, tous les services sont égaux.

Les moyens qui sont mis à disposition de notre communauté atteignent désormais environ 2,7 milliards d’euros et occupent près de 19 000 fonctionnaires. C’est en termes budgétaires exactement ce que notre pays consacre à sa diplomatie politique, consulaire et culturelle, et, en termes d’effectifs, 50 % de plus que le personnel du ministère des Affaires étrangères. Les services français bénéficient ainsi de la plus forte croissance dans un budget de l’État plutôt contraint, leurs crédits ayant augmenté d’environ 60 % en dix ans.

À écouter ses critiques, cette communauté n’est apparemment pas un jardin à la française : le rattachement au ministère des Armées de son service de renseignement extérieur depuis 1966 serait une anomalie historique ; l’absence d’une agence de renseignement technique autonome comme il en existe aux États-Unis et au Royaume-Uni serait préjudiciable ; la capacité d’action clandestine devrait être intégrée dans les armées et rapprochée des forces spéciales ; le renseignement militaire aurait du mal à s’épanouir dans la définition particulièrement large qui lui a été donnée en 1992 ; le renseignement de défense serait insuffisamment coordonné ; le renseignement intérieur serait fragmenté entre de trop nombreux acteurs ; la compétence judiciaire de certains de ses services serait discutable ; enfin, la présence au sein de cette communauté de deux services, TRACFIN et la DNRED, relevant du ministère de l’ Économie et des Finances, serait une anomalie.

Ces questions, dont se saisissent régulièrement les experts et même la représentation parlementaire, ne sont pas aussi centrales qu’on peut le croire. Quitte à me répéter, il me paraît plus important d’instaurer entre ces divers acteurs des mécanismes plus fluides de partage de l’information. Les États-Unis l’ont bien compris après les échecs du 11 septembre et de l’Irak et la commission d’information de l’Assemblée nationale sur les attentats qui ont endeuillé notre pays en 2015 et en 2016 n’a pas manqué de le rappeler.

Quoi qu’il qu’en soit, l’évolution spectaculaire de l’appareil de renseignement français, que l’on peut qualifier d’institutionnalisation du renseignement, pour parler comme le sociologue Max Weber, a été remarquablement rapide et confirmée par trois chefs d’État successifs. Elle peut cependant être considérée comme inachevée. En effet, la politique de renseignement continuera à demeurer secrète et s’appuiera de manière croissante sur des techniques de plus en plus intrusives et opaques. J’ai l’intime conviction qu’elle ne pourra conserver sa légitimité qu’à la condition d’être placée dans un cadre politique qui doit nécessairement évoluer.

 

À quelles conditions peut-on continuer de s’appuyer sur le renseignement ?

 

Il n’est pas nécessaire de rappeler longuement que le monde qui entoure nos démocraties justifie amplement le recours au renseignement. La prévention de plusieurs dizaines d’attentats sur notre territoire au cours de ces dernières années, l’alerte qui a conduit nos autorités à donner l’ordre à nos forces armées d’intervenir en Libye ou au Mali en 2013, la contribution à l’élimination des chefs de l’État islamique sur le théâtre syro-irakien sont trois exemples de la pertinence respective du renseignement sécuritaire, du renseignement stratégique ou du renseignement militaire, car il faut ajouter des adjectifs au substantif « renseignement » pour apprécier les exigences propres de chaque métier. Si la menace terroriste ne saurait être appelée à disparaître, elle change de formes, de relais et cherche à restaurer son pouvoir de sidération des opinions.

Son centre de gravité se déplace de l’extérieur à l’intérieur de nos frontières alors que ses moteurs deviennent, comme l’ont rappelé plusieurs responsables du renseignement intérieur, psycho-sociaux, voire psychiques. Ici, la vigilance maintenue des services doit s’accompagner de la montée en puissance d’autres acteurs publics et privés.

Succédant au traditionnel contre-espionnage, la contre-ingérence est une autre mission des services appelée à mieux s’organiser entre ceux qui en sont chargés. Dans ce domaine comme dans les autres, une stratégie, des mécanismes de coordination et des dispositifs d’échanges d’informations s’imposent.

Les comportements agressifs de certaines puissances, les fragilités nouvelles des cadres et des régimes conventionnels qui, de l’OTAN à l’Organisation mondiale du commerce, ont abrité jusqu’ici notre sécurité et notre prospérité, les assauts de violences que connaissent nos sociétés, sont autant de justifications à un effort qui ne se relâche pas sur le plan des moyens.

Depuis quelques années, les attentes en matière de protection contre les cyberagressions qui frappent sans distinction nos administrations et nos entreprises et, même, les appels au soutien de nos entreprises, dans une compétition internationale qui se durcit, ne manquent pas. Pour autant, le renseignement est le serviteur de la décision et doit rester à sa place.

La politique de renseignement a vocation à éclairer ce processus de décision. Il lui revient même de gérer l’incertitude quand on le doit et de la réduire quand on le peut. Elle demeure à cet égard particulièrement adaptée à l’estompement historique de ce que Nicolas Baverez appelait déjà il y a plus de 15 ans « l’effacement des quatre frontières fondamentales qui ont structuré les systèmes de défense depuis le XVIIIe siècle », celles qui s’établissaient entre défense et sécurité intérieure, entre militaire et civil, entre sphère étatique et privée, entre national et international. C’est aussi ce que rappelait devant vous il y a quelques semaines le général Henri Bentégeat dans sa communication sur les interventions militaires extérieures. Mais n’attendez pas de cette politique qu’elle éradique le terrorisme, qu’elle résolve la question du Sahel ou qu’elle stimule la compétitivité de nos entreprises face à leurs concurrents étrangers.

Pour paraphraser Régis Debray, souhaitons que, je cite, la « lucidité sans ombres, si elle était possible » que procure le renseignement n’entraîne pas, je cite encore, « une atonie aboulique, comme une morne résignation au monde tel qu’il va », pas plus qu’une illusion sur nos capacités à agir. En outre, si elle doit convaincre de son efficacité comme toute politique publique, ce qui n’est pas simple en la matière, la politique de renseignement est, à la différence de la plupart des autres, confrontée à de redoutables exigences de légitimité, un peu comme notre politique de dissuasion nucléaire l’a été dans les années 1970.

Cette nécessité justifie amplement que cette politique soit placée sous contrôle. Avec raison, nos démocraties ont ainsi bâti ce qu’avec Jean-Claude Cousseran, nous avons appelé une « trame de contrôles ». Celle-ci a pour but de satisfaire aux exigences de transparence, de supervision, de redevabilité (l’accountability des Anglo-Saxons) et de responsabilité, sans qu’un modèle universel n’ait vocation à s’imposer.

Après des années d’attente, le Parlement s’est vu confier en 2007, après tant d’autres de ses homologues étrangers, un rôle de suivi de l’activité et des moyens des services de renseignement, qui a été transformé en fonction de contrôle de l’action du gouvernement dans ce domaine en 2013. Ce rôle est réel mais demeure modeste par rapport à celui de nos principaux voisins.

Le juge est également appelé à intervenir. Le juge judiciaire comme garant des libertés individuelles mais aussi le juge administratif, dont le rôle a été renforcé par la loi de 2015, puisque les résidents français ou étrangers peuvent contester devant lui les mesures dont ils estiment être les victimes.

À côté de ces deux acteurs traditionnels du contrôle démocratique, des autorités administratives indépendantes interviennent. C’est le rôle de la Commission nationale Informatique et libertés (CNIL) en matière de ce que l’on appelle les « fichiers de souveraineté », ou, depuis 2015, de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), qui émet un avis sur toute demande d’utilisation par les services des 11 techniques considérées aujourd’hui comme spéciales. Ainsi se développe en France, comme en Allemagne et au Royaume-Uni, une culture de la conformité (compliance), qui n’a rien à envier à celle des banques et qui demeure indispensable, même si elle pèse sur l’activité des services.

Il faut aussi noter, même si cela peut nous paraître étranger à notre tradition constitutionnelle, que depuis 2016 le Royaume-Uni et l‘Allemagne ont mis en place un processus de codécision entre l’exécutif et l’autorité chargée de veiller à la conformité pour les principales opérations de renseignement qu’engagent ces deux pays.

On se gardera d’oublier le rôle, parfois critique, que jouent, dans une démocratie ouverte, la presse et l’expertise académique, pour pointer du doigt, ici, une pratique jugée inquiétante ; là, le besoin de conforter le cadre juridique d’action de nos services. On peut se réjouir des efforts bienvenus de communication des services, marqués par exemple par la très réussie exposition sur les espions qui se tient actuellement à la Cité des sciences et de l’industrie.

On peut toutefois admettre que le souci de pédagogie ne remplace pas le questionnement exigeant des médias et de la recherche universitaire. Pour ne prendre qu’un exemple, je citerai la thèse de doctorat sur le renseignement et l’action spéciale française au Tchad de 1969 à 1990, qui vient de recevoir il y a quelques jours le Grand prix d’une autre Académie, l’Académie du renseignement, et qui pourrait utilement inspirer ceux qui se penchent aujourd’hui sur notre action au Sahel.

Dans un tout autre registre, il faut enfin reconnaître le rôle joué par la Cour européenne des droits de l’homme. Sa riche jurisprudence a, depuis la fin des années 1970, permis de mettre les appareils et dispositifs de renseignement en conformité avec les grands principes de la Convention de 1950 et notamment l’interdiction de la torture, le droit à la liberté et à la sûreté ainsi que le droit au respect de la vie privée et familiale.

Ces divers dispositifs de contrôle, qui fonctionnent bien, même s’ils sont perfectibles, ne sauraient éluder la question morale. Légal, le recours au renseignement doit être aussi respectueux d’une certaine éthique. Et cette exigence, qui va bien au-delà des seules cotes de popularité des services dans l’opinion publique, vaut aussi bien pour les agents des services, qui doivent être formés et sensibilisés à cette question, que pour ceux qui sont appelés à solliciter le concours du renseignement.

Ces principes ont été magistralement synthétisés par un grand professionnel britannique, Sir David Omand, en s’inspirant des juristes du droit des gens du XVIIe siècle. Celui-ci a retenu six conditions pour justifier le recours au renseignement : l’existence d’une cause durable suffisante, fixée de préférence par le législateur ; l’intégrité des motifs ; la proportionnalité des méthodes employées ; l’autorité réelle fondée sur une autorisation expresse des mesures intrusives ; la perspective raisonnable de succès (limitant les dommages collatéraux) ; enfin, l’emploi du renseignement en dernier recours lorsque d’autres moyens d’information ne sont pas accessibles.

Il faut tenter, comme nous l’avions écrit, de lutter contre le terrorisme (et les autres menaces) en aspirant à un monde kantien. C’est à ces conditions que le renseignement peut être accepté, même par les défenseurs les plus vigilants de la liberté. Pour citer à nouveau Christian Vigouroux, « la maîtrise des services de renseignement par le pouvoir civil est au cœur de la démocratie ».

Sous cet angle, la structuration en cours de notre renseignement national depuis une décennie permet d’être optimiste, à défaut d’être totalement rassuré. L’évaluation programmée par le Parlement l’an prochain des dispositions de la loi de 2015 va donner lieu à un salutaire débat public et permettra, si nécessaire, d’ajuster ce cadre juridique.

On pressent à cet égard que les questions de l’accès et de la conservation des données et des fichiers, du processus de conduite des opérations de renseignement, de la maîtrise des coopérations transnationales des services et du statut des cibles extérieures du renseignement numérique mériteront une attention particulière. On peut imaginer qu’il serait cohérent que les rôles des principaux acteurs chargés du pilotage et du contrôle soient, l’un et l’autre et non pas l’un ou l’autre, renforcés pour compenser la tendance naturelle des organisations à persévérer dans leur être.

 

Conclusion

 

La politique du renseignement appartient bien au monde de la phronesis d’Aristote plutôt qu’à celui de l’épistémè. Elle se veut connaissance pratique, concrète et présomptive du monde qui nous entoure plutôt qu’elle ne nous enferme dans une prétention à sa connaissance théorique.

Instrument nécessaire à la survie des démocraties qui ont su lui faire une place, atout des pays qui, comme la France, sont parvenus à préserver et développer des capacités cohérentes avec la vision de leur rang, le renseignement peut et doit être un instrument affuté mais il demeurera toujours un outil corrosif, voire dangereux. Ses missions, ses méthodes et ses moyens évoluent, et c’est heureux, mais aussi sa culture, qui était considérée il y a un quart de siècle comme une fatalité nationale. Il faut donc désormais s’attacher à bien connaître le renseignement, et ce, dans les cercles les plus divers.

Il faut soutenir cette politique face aux défis humains, technologiques, juridiques et transnationaux qu’elle est appelée à connaître au cours des prochaines années. Il faut accorder sa gratitude aux hommes et aux femmes qui le servent et qui l’animent, souvent au péril de leur vie privée et familiale, parfois au péril de leur vie tout court. Mais il faut aussi lui prêter une attention toujours exigeante et vigilante, loin de la répulsion ou de la fascination qui l’entourent souvent. C’est à ces conditions que notre politique de renseignement pourra s’adapter au contexte mouvant de notre environnement tout en continuant à s’inscrire dans le pacte social qui garantit son caractère moral.

Cette politique de renseignement est peut-être un bel exemple, que je porte humblement à votre connaissance, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Académiciens, pour la réflexion très attendue sur le pouvoir que vous avez inscrit à votre programme de travail de l’an prochain.
Je vous remercie profondément pour votre invitation et pour votre indulgente attention.

 

[1] Philippe Hayez est conseiller maître à la Cour des Comptes. Depuis 20 ans, il est un spécialiste des politiques de renseignement. Il donne, depuis 2007, un cours à ce sujet à l’Ecole des Affaires internationales de Sciences Po, paru sous le titre Renseigner les démocraties, renseigner en démocratie (2015).

[2] Georges-Henri Soutou, « French Intelligence about the East, 1945-1968 »,in Secret Intelligence in the European States System, 1918-1989, édité par Jonathan Haslam et Karina Urbach, Stanford UP, 2014, pp. 128-148.