Avis de l’Académie des sciences morales et politiques sur une réforme des programmes de sciences économiques et sociales (20 mars 2017)

La section Économie politique, statistique et finances ayant déposé ses propositions de réforme de l’enseignement de l’économie dans les lycées au cours d’une audition par le Conseil national éducation-économie et par le Conseil supérieur des programmes, l’Académie dans son ensemble a adopté à l’unanimité, dans sa séance du lundi 20 mars 2017, un avis qui reprend les points forts de ces propositions.

En 2008, deux rapports, rédigés respectivement à l’initiative du ministre de l’Éducation nationale et de la section Économie politique, statistique et finances de l’Académie des sciences morales et politiques, avaient souligné les graves insuffisances de l’enseignement des sciences économiques dans le secondaire ; ils avaient conduit à la mise en place d’une réforme de cet enseignement. En 2016, la section Économie politique, statistique et finances de l’Académie a chargé un panel d’économistes basés hors de France de commenter les nouveaux programmes et les manuels correspondants. Les principales conclusions de ces rapports, ainsi que des propositions de réformes, ont été présentées lors de deux séances publiques de l’Académie, les 30 janvier et 27 février 2017.

L’Académie considère que, malgré les progrès significatifs représentés par la réforme de 2010, une réforme ambitieuse de l’enseignement des sciences économiques demeure indispensable. Plusieurs aspects sont à souligner.

  • Il est essentiel non seulement de maintenir, mais en fait de renforcer le poids des sciences économiques dans l’enseignement secondaire. Il est impossible à un citoyen de participer pleinement à l’exercice de la démocratie sans une compréhension réelle des grands enjeux économiques ; et les outils nécessaires à cette compréhension devraient être offerts à l’ensemble des élèves.

  • Il est indispensable de repenser de façon globale le contenu de l’enseignement. Malgré les préconisations des rapports de 2008, malgré les intentions louables affichées par la dernière réforme des programmes, cet enseignement continue à témoigner d’une ambition encyclopédique démesurée, illusoire et finalement néfaste. Il faut renoncer à parler superficiellement de tout, pour consacrer beaucoup plus de temps, d’efforts et de pédagogie aux concepts et mécanismes de base ; en bref, apprendre aux élèves non à répéter des opinions convenues, mais bien plutôt à raisonner en économistes.

  • Le programme doit présenter une définition générale de la science économique qui mette l’accent sur le triptyque objectifs/ressources/contraintes et sur l’allocation optimale de ressources rares.

  • Il convient de réaffirmer que le savoir économique contemporain repose avant tout sur une compréhension profonde des concepts et de mécanismes fondamentaux, dont :

    • Le fonctionnement des mécanismes de marché, c’est-à-dire essentiellement la formation des prix par équilibre entre offre et demande. Ce sujet est indépendant de tout jugement normatif ; que l’on soutienne la réglementation des marchés ou que l’on s’y oppose, il est de toute façon indispensable d’en comprendre le fonctionnement.

    • Le fonctionnement de l’entreprise.

    • Les incitations économiques, et leur rôle central dans le comportement des individus.

    • Le risque, l’aversion au risque, la diversification et le partage du risque.

    • Les comportements stratégiques, tels qu’ils sont analysés dans la théorie des jeux.

  • La plupart de ces notions fondamentales que doit privilégier l’enseignement de l’économie dans les sciences économiques et sociales relèvent du champ de la microéconomie, domaine où le savoir est le mieux fondé et où un large consensus est plus facile à réaliser qu’en macroéconomie.

  • Par ailleurs, il est essentiel que les élèves puissent développer une familiarité beaucoup plus poussée qu’à présent avec les aspects empiriques. Ceci suppose à la fois l’acquisition et la maîtrise d’outils formels de base, en coopération étroite avec les enseignements de mathématiques, et une compréhension beaucoup plus profonde d’aspects essentiels liés aux recherches en sciences sociales (importance de la distinction entre corrélation et causalité ; méthodes permettant, en sciences sociales, l’établissement d’une relation causale). L’enseignement de ces notions devrait partir de l’expérience courante : « comment assurer l’équilibre du budget de la famille ? » ; « est-il possible — et comment — d’envisager d’acheter un logement ? » ; « quels sont les avantages et les inconvénients d’être propriétaire ou locataire ? » ; « pourquoi épargner et comment placer les revenus épargnés ? » ; « l’achat d’une voiture constitue-t-il un investissement ? ».

  • Il convient de favoriser l’innovation pédagogique en donnant aux enseignants les moyens de développer de nouveaux outils. Ceux-ci, qu’il s’agisse d’études de cas, de jeux de simulation ou de toute autre méthode, nécessitent un investissement initial lourd. Il est donc nécessaire de soutenir et favoriser la mise en commun de ces outils, en particulier par la création de bibliothèques de cas et de jeux pédagogiques, notamment numériques, ainsi que par une formation permanente méthodique qui permette aux enseignants de s’initier au fur et à mesure aux nouveaux outils et de les utiliser au mieux dans leur pratique pédagogique.

  • Enfin, les innovations précédentes, qui doivent être harmonisées avec les enseignements d’autres disciplines (histoire, géographie, philosophie, mathématiques), rendent nécessaires une évolution simultanée des modes de validation du savoir, tout particulièrement au niveau du baccalauréat. Aux dissertations de nature quasi philosophique sur des thèmes dont la complexité dépasse le bagage dont disposent les élèves, il convient de substituer des outils de validation plus directement liés aux savoirs fondamentaux dont les élèves doivent acquérir la maîtrise.

 

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Lire les propositions de la section Économie politique, statistique et finances (15 mars 2017).

Rapports des économistes sur l’enseignement des sciences économiques et sociales au lycée.

L’enseignement des sciences économiques et sociales au lycée

En avril 2008, l’Académie des sciences morales et politiques a organisé un jury international pour évaluer les programmes et les manuels de sciences économiques et sociales dans les lycées français. La critique fut sévère. Pierre-André Chiappori la résuma en quelques mots : « On aimerait pouvoir dire que l’élève ne retirera de cet enseignement que peu de bénéfices. Mais même cette conclusion paraît trop optimiste ; il est difficile d’écarter l’hypothèse que cet enseignement, inadapté dans ses principes et biaisé dans la présentation, soit en fait néfaste ».

Ce rapport fut remis au ministre de l’Éducation nationale, Xavier Darcos, et à la commission présidée par Roger Guesnerie et mandatée par le ministre pour préparer une réforme des programmes. Les travaux de la Commission débouchèrent en 2010 sur un certain nombre de réformes (lire le rapport).

En avril 2016, l’Académie a décidé de renouveler l’exercice. Comme en 2008, elle a demandé à des économistes internationaux d’examiner le programme et les manuels, chacun se penchant sur les ouvrages d’une maison d’édition différente. Quoique francophones, les personnes interrogées poursuivent leur activité professionnelle en dehors de la France.

Les six maisons d’édition, membres de l’Association Savoir Lire, et les économistes désignés pour analyser leurs manuels sont les suivants :

– Belin : Yann Coatanlem, président du Club Praxis (lire le rapport).
– Bordas : Olivier Blanchard, ancien économiste en chef du FMI (lire le rapport).
– Hachette : Kevin H. O’Rourke, professeur d’histoire économique à All Souls College, Oxford (lire le rapport).
– Hatier : Salvador Barberà, professeur d’économie à l’Universitat Autònoma de Barcelona, et président de la Commission pédagogique de l’Association espagnole des sciences économiques (lire le rapport).
– Magnard : Thomas Philippon, professeur d’économie, New York University (lire le rapport).
– Nathan : Bernard Salanié, professeur d’économie, Columbia University (lire le rapport).

La Section Économie politique, Statistique et Finances de l’Académie organise deux rencontres au Palais de l’Institut de France (23 quai de Conti) afin d’encourager un débat sur les enjeux de cette enquête :

la première, intitulée « Le diagnostic », dans la matinée du 30 janvier 2017 (9 heures – 12 heures 30) ;
la seconde, intitulée « Les propositions », le 27 février 2017 (mêmes horaires).

Cette enquête a été réalisée avec le soutien de l’American Foundation for the Paris School of Economics.

Avis de l’Académie des sciences morales et politiques sur le projet de loi ouvrant le mariage aux personnes de même sexe (21 janvier 2013)

Le projet de loi « ouvrant le mariage aux couples de même sexe » conduit à une transformation profonde du droit du mariage et de la filiation sur laquelle l’Académie des sciences morales et politiques souhaite appeler l’attention des pouvoirs publics.

En l’état actuel du droit français, le mariage, pour reprendre les termes retenus par la cour de cassation, « ne peut être légalement contracté qu’entre deux personnes appartenant l’une au sexe masculin, l’autre au sexe féminin ». Selon la jurisprudence tant internationale que constitutionnelle, cette solution ne porte pas atteinte au principe d’égalité et ne saurait par suite être regardée comme discriminatoire. Soucieux toutefois de permettre aux personnes majeures homosexuelles d’organiser leur vie commune, le législateur leur a permis en 1999 de conclure un pacte civil de solidarité (pacs) ouvert d’ailleurs à tous. Des réformes législatives diverses ont progressivement rapproché les effets du pacs de ceux du mariage dans les relations du couple.

Le droit de la filiation a connu, quant à lui, une évolution sensible au cours du siècle dernier du fait de l’égalisation du statut patrimonial des enfants légitimes et de celui des enfants naturels et des transformations du droit de l’adoption. Ces transformations ont permis l’adoption plénière d’enfants par un célibataire vivant avec une personne du même sexe, accompagnée de certains aménagements de l’autorité parentale.

En présentant le projet de loi, le gouvernement a souligné que « des différences subsistent entre le pacs et le mariage et que cet instrument juridique ne répond pas à la demande des couples de personnes du même sexe qui souhaitent se marier, ni à leur demande d’accès à l’adoption ». En vue de satisfaire à ces demandes, le projet de loi leur ouvre « le droit au mariage » et élimine par suite dans le code civil toute référence au sexe des conjoints. En outre il ouvre aux couples mariés de même sexe « l’accès à la parenté », via le mécanisme de l’adoption.

1 – L’Académie des sciences morales et politiques observe que la réforme proposée transforme en profondeur le droit français du mariage et de la filiation. En vue de répondre à la demande de couples de même sexe désireux d’organiser leur vie commune, elle impose cette transformation radicale aux couples de sexe différent. Opérée au nom des droits individuels des premiers, elle met en cause les droits des seconds. Une formule plus respectueuse de tous aurait consisté à transformer le pacs conclu par des personnes du même sexe en une union civile comportant pour les partenaires de cette union les mêmes droits et obligations que ceux nés entre conjoints dans le mariage. Cette solution et d’autres inspirées d’exemples étrangers auraient dû être examinées à l’occasion d’un vaste débat organisé dans des conditions analogues à celles retenues en ce qui concerne la fin de vie. L’Académie aurait été heureuse de participer à un tel débat et demeure prête à le faire.

2- En tout état de cause, l’Académie appelle l’attention des pouvoirs publics sur la nécessité de respecter dans la loi et ses textes d’application le droit des couples hétérosexuels à demeurer « mari » et « femme » et « père » et « mère » de leurs enfants, que ceux-ci soient nés dans le mariage ou hors mariage.

3- La rupture envisagée par le projet de loi en ce qui concerne la filiation est plus profonde encore. L’adoption a pour but de suppléer l’absence de parents biologiques en leur substituant des parents de remplacement. Admettre qu’un couple unissant des personnes de même sexe puisse se substituer au père et à la mère biologiques soulève des problèmes sérieux en ce qui concerne le destin de l’enfant adopté. Des vues diverses ont été exprimées à cet égard et aucune étude approfondie n’a encore été opérée sur le sujet. Or, s’il n’existe pas de droit à l’enfant, il est des droits de l’enfant sur lesquels le législateur doit veiller face à ces incertitudes sérieuses. S’il est un domaine dans lequel la prudence est de rigueur, c’est bien celui-là.

4 – Le projet de loi soulève en outre des questions difficiles du fait que le mariage et l’adoption ne sont ouverts aux personnes de même sexe que dans moins de dix pays appartenant tous à l’Europe occidentale ou à l’Amérique du nord. Or les enfants adoptés en France proviennent à l’heure actuelle d’autres régions du monde et certains des Etats concernés pourraient se refuser dans l’avenir à placer leurs enfants sous l’empire du droit français. De plus le texte proposé ouvre le mariage non seulement aux personnes homosexuelles de nationalité française, mais encore aux étrangers, ce qui risque de créer de regrettables conflits de loi.

5- L’Académie relève enfin que, si le projet n’ouvre aux couples de même sexe que le droit à l’adoption, certains parlementaires envisagent de l’amender en vue de permettre aux couples de femmes de recourir à la procréation médicalement assistée (PMA). Elle relève qu’au nom du principe d’égalité, des couples d’hommes pourraient dans l’avenir souhaiter recourir à des mères porteuses en vue d’assurer leur filiation. L’Académie estime que ces revendications soulèvent des questions bioéthiques fondamentales qui ne concernent pas seulement les couples homosexuels et qu’il serait regrettable de légiférer en ce domaine à l’occasion du présent projet de loi. Là encore un vaste débat s’impose.

6 – En définitive, le projet de loi procède à un bouleversement du droit qui ne touche pas seulement les couples homosexuels. Aux pères et mères de l’enfant, il tend à substituer les parents. La parentalité prend ainsi la place de la paternité et de la maternité. Il tend à promouvoir un droit à l’enfant qui fait passer celui-ci de sujet à objet de droit. Il conduit à nier la différence biologique entre les sexes pour lui substituer un droit à l’orientation sexuelle de chacun. On comprend qu’il ait pu de ce fait susciter des soutiens enthousiastes et des oppositions affirmées, auxquelles il est temps encore de substituer un débat serein et approfondi.

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Avis de l’Académie des sciences morales et politiques sur l’énergie nucléaire en France (26 mars 2012)

L’Académie des sciences morales et politiques a organisé le lundi 19 mars un débat public sur la place de l’électricité nucléaire dans la stratégie énergétique française. Au terme de ce débat, et après en avoir délibéré, l’Académie a adopté, dans sa séance du 26 mars, l’avis suivant :

L’Autorité de sûreté nucléaire établit dans son rapport que les centrales nucléaires françaises ont un bon niveau de sécurité, et demande aussi que des mesures complémentaires soient prises pour tenir compte de l’expérience de Fukushima. Les travaux de l’Académie des sciences et son avis du 17 janvier 2012  ont confirmé cette analyse. Les trois accidents graves survenus en quarante ans à des centrales nucléaires dans le monde montrent que, si un accident est toujours possible, ses conséquences peuvent être maîtrisées par une préparation suffisante. Le niveau de risque encouru ne doit pas conduire à renoncer à la technologie nucléaire, mais au contraire engager à poursuivre les travaux pour renforcer à la fois l’efficacité et la sécurité de cette technologie.

Des réductions considérables des émissions de gaz à effet de serre sont nécessaires pour combattre le risque du changement climatique. Notre pays doit remplir ses engagements européens et internationaux dans ce domaine. Cela justifie de donner la priorité à l’amélioration de l’efficacité énergétique et à la maitrise de la demande. Il importe aussi de  développer les énergies renouvelables, notamment éolienne et solaire, dans des conditions où elles puissent devenir économiquement compétitives et où elles respectent l’environnement. Mais le caractère intermittent de ces sources d’énergie les rend nécessairement complémentaires d’une alimentation de base que le nucléaire peut assurer sans émission de CO².

L’avantage économique des centrales nucléaires existantes vis-à-vis des énergies alternatives est considérable. Il demeurera significatif pour les nouvelles centrales de troisième génération si l’on tient compte, pour elles comme pour les énergies concurrentes, des effets d’expérience.

Dans tous les scénarios qui pourraient être retenus, des investissements importants seront nécessaires pour le renouvellement des centrales et le renforcement des réseaux. Il faut donc les préparer et en prévoir le financement en leur donnant la priorité nécessaire.

En définitive, l’arrêt ou l’affaiblissement de l’effort national sur le nucléaire conduirait la France et son industrie à perdre l’avantage que lui procure un coût de l’électricité sensiblement inférieur à celui de ses concurrents, et affaiblirait la compétitivité, déjà préoccupante, de notre économie.

Il mettrait en danger l’industrie française du secteur nucléaire, filière industrielle d’excellence où nous disposons d’un avantage comparatif certain et dont les débouchés vont croître avec la demande mondiale d’énergie et les nécessités de la lutte contre le réchauffement climatique.

Il entraînerait enfin, par une importation croissante de combustibles et la perte d’opportunités d’exportation d’électricité nucléaire ou d’équipements industriels, un alourdissement sensible de notre déficit commercial, alors que la réduction de ce déficit est une nécessité absolue.

Compte tenu de ces différents éléments et pour ces raisons, l’Académie des sciences morales et politiques considère que la meilleure stratégie pour la France est de combiner la poursuite d’un programme nucléaire dynamique avec des actions d’économies d’énergie et d’efficacité énergétique, et le développement des énergies renouvelables.

Notre pays ne peut se limiter à prolonger la durée de vie des centrales existantes, mais doit aussi en organiser le renouvellement par des centrales optimisées de troisième génération, et accélérer les recherches sur la quatrième génération et la fusion, en se donnant l’objectif de toujours renforcer la sécurité et l’efficacité.

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Avis de l’Académie des sciences morales et politiques sur le projet de révision constitutionnelle (14 avril 2008)

Les membres du groupe de travail formé au sein de l’Académie des sciences morales et politiques ont étudié en premier lieu le rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Balladur. Puis ils ont étudié l’avant-projet de loi constitutionnelle soumis par le Premier ministre au Conseil d’Etat. Le rapport élaboré par M. Jean Foyer a donné lieu à une délibération de l’Académie réunie en comité secret le lundi 14 avril 2008, qui a décidé de rendre public l’avis suivant.

L’Académie constate que l’avant-projet de loi constitutionnelle n’implique pas de changement de régime. La Constitution ne serait pas modifiée au point de remettre en cause sa « double lecture », parlementaire et présidentielle. Il convient en effet de veiller à ce que rien ne vienne porter atteinte à l’équilibre et à la souplesse dont le régime a fait la preuve, notamment grâce à la « double lecture » qui a garanti depuis cinquante ans la stabilité institutionnelle, en même temps que la stabilité gouvernementale.

L’Académie approuve certaines innovations envisagées. En revanche, elle n’est pas convaincue de l’utilité ou du bien-fondé de certaines autres. Enfin, conformément à sa vocation, elle estime devoir exprimer ses réserves au sujet de plusieurs modifications proposées et informer les pouvoirs publics et l’opinion sur les inconvénients qu’elles pourraient comporter.

– I –
Les propositions visant à accorder des prérogatives nouvelles au Parlement

1) La valorisation du travail parlementaire

L’Académie approuve l’élaboration de droits de l’opposition parlementaire, qui devront être fixés par les règlements de chaque assemblée (art. 24), alors qu’une loi fixera l’ensemble des droits des partis et groupements politiques. A cet effet, l’art. 1er de l’avant-projet introduit dans la Constitution une distinction nouvelle entre les partis de la majorité et les autres.

Elle approuve le principe de la discussion par chaque assemblée en séance publique des textes issus des travaux des commissions et non plus du projet du gouvernement (art. 17), l’augmentation du nombre des commissions parlementaires (art. 18), la réforme du droit d’amendement (art. 19) et des procédures parlementaires (art. 20 et 21).

Elle approuve surtout le maintien des modes de scrutins actuels (art. 9).

Au sujet du vote de résolutions par les assemblées (art. 9), l’Académie rappelle la décision du Conseil constitutionnel en date du 17 juin 1959 qui a déclaré un tel vote non-conforme à la Constitution, notamment au motif que « dans la mesure où de telles propositions [de résolutions] tendraient à orienter ou à contrôler l’action gouvernementale, leur pratique serait contraire aux dispositions de la Constitution qui, dans son article 20, en confiant au Gouvernement la détermination et la conduite de la politique de la Nation, ne prévoit la mise en cause de la responsabilité gouvernementale que dans les conditions et suivant les procédures fixées par ses articles 49 et 50. » Mais l’Académie estime que le vote de résolutions pourrait éviter le vote de lois sur des questions non normatives.

L’Académie s’interroge sur le bien-fondé de la faculté nouvelle qui serait donnée aux présidents des assemblées de soumettre les propositions de lois au Conseil d’Etat (art. 15). Une telle mesure reviendrait à charger le Conseil d’Etat de faire le travail des commissions.

L’Académie émet des réserves sur la publicité des auditions par les commissions parlementaires (art. 11). Elle estime qu’une telle publicité modifie la nature même des séances et risque de porter préjudice à la qualité et à la sérénité des travaux.

Elle émet également des réserves au sujet de la réforme de l’ordre du jour, estimant que les restrictions apportées à l’ordre du jour prioritaire (art. 22) sont néfastes. Ces modifications lui paraissent de surcroît relever du règlement des assemblées (voir art. 24 sur les droits de l’opposition).

Il est en de même pour la proposition de laisser un jour de séance par mois aux textes de l’opposition. L’avant-projet en ferait une obligation systématique, alors qu’il suffirait d’obliger à accéder aux demandes de l’opposition en ce sens. En effet, le plus souvent, les propositions de loi de l’opposition n’ont pas vocation, dans l’esprit même de leurs auteurs, à prendre place dans l’ordre du jour. La qualité de ces propositions de loi, qu’elles viennent de la droite ou de la gauche, est souvent médiocre ; les rapporteurs nommés s’abstiennent de rédiger les rapports. En réalité, le dépôt d’une proposition de loi n’est la plupart du temps qu’un moyen de créer un événement politique artificiel et sans lendemain, permettant de satisfaire un groupe de pression ou simplement de faire parler de soi.

2) Les restrictions au recours à la procédure de l’art. 49 al. 3

Au sujet de la modification de l’article 49 alinéa 3, l’Académie souligne l’ambiguïté de la demi-mesure proposée (art. 23). Soit l’art. 49 al. 3 est jugé antidémocratique et il convient de l’abroger, soit il est jugé démocratique et il faut laisser au gouvernement la possibilité d’y recourir sans restriction.

Or, l’exigence que la censure soit votée à la majorité absolue des députés est parfaitement démocratique. En effet, elle subordonne l’ouverture de la crise à la preuve que le gouvernement censuré n’a plus de majorité et qu’il en est une autre prête à relayer cette majorité évanouie. Il faut rappeler que la procédure a été adoptée à la fin de la IVe République avant d’être reprise dans la Constitution de 1958.

L’art. 49 al. 3 est, avec le droit de dissolution (art. 12), la pièce maîtresse du « parlementarisme rationalisé ». La remarquable stabilité qu’a connue la Ve République est due à l’emploi coordonné des articles 49 al. 3 et 12. Depuis l’automne de 1962, aucune motion de censure n’a été votée. Le dispositif est donc efficace.

Entre 1988 et 1993, les gouvernements Rocard, Cresson et Bérégovoy, qui disposaient d’une majorité relative à l’Assemblée nationale, n’ont pu gouverner efficacement qu’en recourant à l’art. 49 al. 3. A eux seuls, ces trois Premiers ministres y ont recouru 39 fois, sur un total de 82 recours pour l’ensemble de la Ve République. Sans cette disposition constitutionnelle, la stabilité gouvernementale aurait été sérieusement compromise. L’art. 49 al. 3 demeure donc indispensable.

L’histoire de la Ve République montre aussi que l’art. 49 al. 3 n’a été invoqué qu’une fois pour une loi de finances (par le Premier ministre Raymond Barre).

En conséquence, l’Académie est d’avis que le mieux est de ne pas toucher au parlementarisme rationalisé et qu’il est indispensable de maintenir la rédaction actuelle de l’art. 49 al. 3, sans restriction.

3) Le rôle du Parlement en matière de politique étrangère et de défense

L’art. 8 de l’avant-projet modifie l’art. 21 de la Constitution, selon lequel, dans sa rédaction actuelle, « le Premier ministre est responsable de la défense nationale ». Selon la nouvelle rédaction proposée, le Premier ministre « met en oeuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale ». Or, selon l’art 15, « le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale ».

La défense nationale semblerait donc échapper à la responsabilité parlementaire du Gouvernement pour ne plus dépendre que du Président de la République. Il s’agirait d’un accroissement des pouvoirs présidentiels au détriment des pouvoirs du Gouvernement et du pouvoir législatif devant lequel le Gouvernement est responsable.

L’Académie se demande si la mesure est cohérente avec la volonté affichée de renforcer les pouvoirs du Parlement en matière de politique internationale et en ce qui concerne l’engagement des forces armées (art. 13).

– II –
Les propositions visant à rénover le mode d’exercice
du pouvoir exécutif

1) Le Président devant le Parlement

Selon le texte actuel de la Constitution, le Président communique avec les Assemblées en y faisant lire en séance publique des messages qui ne donnent lieu à aucun débat ni aucun vote. L’art. 7 de l’avant-projet modifie l’art. 18 de la Constitution de façon à autoriser le chef de l’Etat à prendre la parole devant l’une ou l’autre assemblée, ou devant le Congrès. Son allocution pourrait donner lieu, en son absence, à un débat qui ne serait suivi d’aucun vote.

L’utilité de l’innovation introduite ici pourrait être contestée. La prise de parole du Président peut n’être point sans danger : il existe un risque de voir le chef de l’Etat apostrophé par les parlementaires de l’opposition. Cependant, l’Académie estime qu’aucune raison décisive ne commande de conserver les restrictions à la liberté de communication du chef de l’État. Le droit comparé et l’histoire montrent que l’intervention orale du chef de l’État serait compatible avec l’une et l’autre lectures de la Constitution. Le principe peut donc être admis.

L’Académie émet toutefois une réserve au sujet du débat qui suivrait l’intervention du chef de l’Etat. Même en l’absence du Président, le débat parlementaire est lié à la responsabilité et ne peut concerner que le Gouvernement. Enfin, aucune raison ne commande de supprimer le droit de faire lire des messages.

En conséquence, l’Académie recommande :

  • de maintenir le 1er alinéa de l’art. 18 qui autorise le Président à communiquer aux Assemblées « des messages qu’il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat ».

  • d’y ajouter un 2e alinéa ainsi rédigé : « Le Président de la République peut prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès ou l’une ou l’autre de ses assemblées. Son allocution ne donne lieu, même hors sa présence, à aucun débat. »

2) La nomination à certains emplois publics

L’Académie désapprouve l’introduction d’une procédure de contrôle parlementaire dans les nominations à certains emplois publics (art. 4). Les plus hauts emplois sont pourvus en Conseil des ministres et le resteraient, la disposition nouvelle ne concernant que des emplois ne relevant pas du Conseil des ministres. Ce dispositif introduirait une distinction paradoxale entre les emplois qui resteraient pourvus en Conseil des ministres sans intervention du Parlement et les fonctions inférieures qui feraient l’objet d’une telle intervention.

Plus généralement, la disposition crée une ambiguïté en ce qui concerne le principe de séparation des pouvoirs et ouvre le risque d’une politisation des fonctions concernées, qui affaiblirait l’appareil d’Etat.

L’Académie désapprouve l’application de cette procédure de consultation parlementaire au choix des membres du Conseil constitutionnel (art. 25). Le Conseil constitutionnel ayant pour fonction de régler le contentieux des élections parlementaires et de veiller à la conformité des lois à la Constitution, la nomination de ses membres ne saurait être soumise à une commission parlementaire. En outre, puisque les membres sont nommés par les plus hautes autorités de la République, tant de l’Exécutif que du Législatif, la consultation parlementaire paraît inadaptée.

3) Diverses restrictions imposées au pouvoir exécutif

L’inscription dans la Constitution d’une limitation du nombre des mandats présidentiels successifs (art. 2) pourrait faire difficulté dans des circonstances exceptionnelles. En outre, les exemples étrangers relativisent ce projet. Aux Etats-Unis, le régime est présidentiel et il n’existe pas de Premier ministre. En Russie, où il existe un Premier ministre, la limitation à deux mandats présidentiels n’a pas empêché le maintien au pouvoir d’une même personnalité après son départ de la présidence.

Fixer un nombre maximum de membres du Gouvernement (art. 3) ne présente pas d’inconvénient. Si elle est globalement contraignante, la mesure laisse une certaine liberté au Premier ministre dans la formation de son gouvernement puisqu’elle ne distingue pas, parmi les membres du Gouvernement, les ministres des secrétaires d’Etat.

L’Académie n’approuve pas la procédure proposée concernant le droit de grâce (art. 6). En obligeant le chef de l’Etat à solliciter l’avis d’une commission « sur chaque demande », la procédure nouvelle risque d’empêcher de facto les grâces collectives, qu’il parait nécessaire de maintenir malgré leurs inconvénients, en raison de la surpopulation des établissements pénitentiaires. De surcroît, les grâces collectives constituent l’un des éléments du régime progressif.

– III –
Les propositions visant à accorderdes garanties nouvelles
aux citoyens

1) Le Défenseur des droits des citoyens

L’Académie en approuve la création.

2) Le Conseil supérieur de la magistrature

L’Académie approuve l’élargissement de la composition du Conseil supérieur de la magistrature (art. 28). Mais elle est d’avis qu’il n’est pas cohérent d’éliminer le Président de la République du CSM tout en y maintenant – à juste raison – le Garde des sceaux, qui pourra « assister aux séances ».

3) L’exception d’inconstitutionnalité

L’Académie émet des réserves sur l’exception d’inconstitutionnalité qu’introduit l’article 26 de l’avant-projet. Dans toute instance devant un juge administratif ou judiciaire, tout plaideur pourrait exciper de l’inconstitutionnalité de la règle législative invoquée au soutien de la prétention de la partie adverse. Cette innovation créerait une insécurité de la loi et serait facteur de désordre juridique et d’inégalité.

Dans l’hypothèse où un tel contrôle serait adopté, il conviendrait de l’élargir au contrôle de la conformité de la loi avec les engagements internationaux et européens de la France. Dans la lacune ouverte par une décision du Conseil constitutionnel de 1975, les juridictions administratives et judiciaires se sont reconnu le pouvoir d’apprécier la conformité de la loi aux engagements internationaux de la France, qu’il s’agisse des traités ou d’actes communautaires. Ce contrôle porte en fait sur des matières identiques à celles du contrôle de constitutionnalité. Dès l’instant que serait instituée une exception d’inconstitutionnalité, il serait souhaitable de procéder de même en ce qui concerne le contrôle de conventionnalité.

A cet effet, l’Académie proposerait, le cas échéant, de compléter le premier alinéa de l’art. 61 de la Constitution de la façon suivante :

« Les lois organiques, avant leur promulgation, et les règlements des Assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution et aux engagements internationaux et communautaires de la France. »

L’Académie approuve les autres mesures envisagées, suivant la volonté du chef de l’Etat de « bâtir une démocratie plus équilibrée » sans modifier la nature du régime de la Cinquième République.

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